- Camera Amministrativa

Enti e organi p.A. – Organismi strumentali regionali – A.R.T.I. – Intervento regionale – Attività di supporto – Redazione bando – Legittimità

Nell’ambito di un intervento regionale finalizzato alla selezione di progetti e alla successiva indizione di procedure concorsuali per l’assunzione di ricercatori universitari, è legittima la predisposizione dello schema di avviso pubblico da parte di un’Agenzia regionale avente natura strumentale all’Ente, qualora tale attività risulti conforme alle disposizioni e convenzioni regolanti l’intervento e alle previsioni della legge istitutiva dell’Agenzia stessa. (Nel caso di specie, con riguardo all’intervento regionale ˜FutureInResearch’, l’ARTI – Agenzia Regionale per la Tecnologia e l’Innovazione, istituita con L.R. 1/2004 – ha svolto l’attività di supporto tecnico specificamente prevista da una delibera regionale e conforme ai compiti assegnati dalla legge istitutiva).

N. 00356/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00334/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 334 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Maria Luisa Serrano, rappresentata e difesa dagli avv. Pierluigi Balducci, Leonardo De Giosa, con domicilio eletto presso Pierluigi Balducci, in Bari, Via Melo, n. 114;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; Agenzia Regionale per la Tecnologia e L’Innovazione – Arti, Università degli Studi di Bari – Dipartimento di Studi Aziendali e Giusprivatistici; Università degli Studi di Bari, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, n. 97;

nei confronti di
Francesco Porcelli, Leonarda Lobefaro, Claudia Marcella Placentino;

per l’annullamento
– della Determinazione Dirigenziale Servizio Ricerca Industriale e Innovazione Regione Puglia 17/12/2014 n. 628, pubblicata sul BURP 175 del 24.12.2014;
– ove occorra, della Determinazione Dirigenziale Servizio Ricerca Industriale e Innovazione Regione Puglia 30.9.2014, n. 460;
– della Determinazione Dirigenziale Servizio Ricerca Industriale e Innovazione Regione Puglia 3.7.2014, n. 381;
– della Determinazione Dirigenziale Servizio Ricerca Industriale e Innovazione Regione Puglia 10.3.2014, n. 66;
– della Deliberazione di GR 14.12.2012, n. 2787;
– della Deliberazione di GR 25.10.2013, n. 1992;
– della Determinazione Dirigenziale Servizio Ricerca Industriale e Innovazione Regione Puglia 2.12.2013, n. 437;
– di ogni altro atto, anche non noto, preordinato, connesso e conseguente (compresa la delib. GR n. 182/2014, la delib. GR n.2693/2011, l’A.D. 30.10.2014, n. 510, delib. GR n.2355/2014; la nota SRII prot. n. AOO-144/235 del 28.1.2015;
Motivi Aggiunti depositati in data 17 Luglio 2015 avverso:
– i Decreti Rettorali nn. 1480, 1481, 1482 del 17.04.2015;
– di ogni altro atto, anche non noto, preordinato, connesso e conseguente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’ Università degli Studi di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2016 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Pierluigi Balducci, avv. Maddalena Torrente e avv. dello Stato Walter Campanile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso de quo la dott.ssa Maria Luisa Serrano ha adito questo Tribunale per l’annullamento delle Determinazioni della Regione Puglia recanti l’elenco delle proposte da assegnare alle Università e ai relativi Dipartimenti, tra le quali non compare la proposta progettuale della ricorrente.
Avverso i provvedimenti impugnati la ricorrente ha dedotto l’illegittimità per eccesso di potere per travisamento dei presupposti, illogicità , violazione dei principi di trasparenza e buon andamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, violazione del bando/invito – lex specialis.
Con il ricorso, la dott.ssa Maria Luisa Serrano ha formulato istanza cautelare.
Con atto depositato in data 25.3.2015 si è costituita in giudizio l’Università degli Studi di Bari chiedendo il rigetto del ricorso.
Alla Camera di Consiglio del 1.4.2015, il Presidente, su richiesta del difensore di parte ricorrente, per proporre motivi aggiunti, ha disposto il rinvio della trattazione dell’istanza cautelare alla Camera di Consiglio del 6.5.2015.
Con memoria depositata in data 29.4.2015 si è costituita in giudizio la Regione Puglia eccependo l’improcedibilità , l’inammissibilità , nonchè l’infondatezza del ricorso.
Alla Camera di Consiglio del 6.5.2015, il Presidente, su richiesta concorde delle parti, in vista di una fissazione a breve dell’udienza di merito, ha dato atto della rinuncia all’istanza cautelare.
In data 17.7.2015 la ricorrente ha depositato motivi aggiunti avverso i decreti rettorali con cui l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro” ha indetto tre selezioni per l’assunzione di tre ricercatori universitari a tempo pieno e determinato deducendo l’illegittimità degli stessi per invalidità derivata dall’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso principale.
Con memoria depositata in data 24.12.2015 la ricorrente ha, tra l’altro, controdedotto alle eccezioni della Regione Puglia di improcedibilità e di inammissibilità del ricorso introduttivo.
All’Udienza Pubblica del 26.1.2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Questo Collegio può esimersi dal valutare le diverse eccezioni di improcedibilità e di inammissibilità sollevate dalla Regione Puglia attesa l’infondatezza del ricorso.
2. – Al fine del decidere questo Collegio ritiene opportuno procedere ad una breve sintesi dei fatti alla base del presente gravame.
In esecuzione dell’Accordo di Programma Quadro del 20.5.2013 per l’attuazione degli interventi regionali afferenti al settore Ricerca, individuati nella Deliberazione CIPE n.78/2011, costituenti il “Programma regionale a sostegno della specializzazione intelligente e della sostenibilità sociale ed ambientale”, la Regione Puglia ha attivato un intervento denominato “FutureInResearch” attraverso la dotazione di fondi in favore delle università pugliesi per la realizzazione di progetti di ricerca proposti da ricercatori con l’intento di rafforzare le basi scientifiche in Puglia e favorire il ricambio generazionale negli atenei.
Successivamente la Regione Puglia, con deliberazione di Giunta Regionale n. 1992 del 25.10.2013, ha approvato le linee di attuazione e lo schema di convenzione con l’Agenzia Regionale per la Tecnologia e l’Innovazione ed ha affidato alla Dirigente del Servizio Ricerca Industriale e
Innovazione l’adozione di ogni atto necessario per l’attuazione degli interventi previsti dal “Programma regionale a sostegno della specializzazione intelligente e della sostenibilità sociale ed ambientale” di ogni eventuale adeguamento tecnico-amministrativo.
Più nello specifico, l’Allegato C alla suddetta deliberazione contiene la disciplina dell’intera procedura e, in particolare, all’art. 3 prevede che l’intervento sia articolato in due fasi: la prima, di competenza regionale, di selezione delle idee progettuali – proposte dai ricercatori in possesso di determinati requisiti – relative ad ambiti di riferimento individuati sulla base dell’analisi dei fabbisogni regionali; la seconda, demandata alle Università pugliesi, di indizione delle procedure concorsuali per l’assunzione di ricercatori con contratti a tempo determinato e con regime a tempo pieno, per la realizzazione delle idee progettuali come sopra selezionate.
Con determinazione dirigenziale n. 437 del 2.12.2013, è stato a tal fine approvato e pubblicato l’Invito a presentare proposte di ricerca nell’ambito dell’Intervento denominato “FutureInResearch” e relativi allegati.
3. – Con il primo motivo di ricorso la dott.ssa Maria Luisa Serrano sostiene che l’intera procedura selettiva, sin dalle indicazioni iniziali contenute nel bando di gara/invito a presentare le proposte progettuali, non avrebbe consentito la verificabilità della logicità e della congruenza delle valutazioni effettuate.
3.1. – Con valore di autonoma censura, la ricorrente rileva che il bando/invito, seppur approvato con determinazione dirigenziale n. 437/2013, sarebbe stato redatto esclusivamente dall’Agenzia ARTI e giammai con il concorso di tale soggetto, come sarebbe stato previsto nell’allegato D alla deliberazione di Giunta Regionale n. 1992/2013 (convenzione Regione/ARTI).
Secondo la ricorrente sarebbe stato affidato ad un soggetto esterno un compito proprio della Regione, malgrado questa Agenzia, a parere della ricorrente, avesse soltanto la possibilità di concorrere alla predisposizione del bando/invito.
Sul punto, questo Collegio osserva che l’art. 3 dell’Allegato C alla suddetta deliberazione di Giunta Regionale prevede testualmente che: “L’Agenzia Regionale per la Tecnologia e l’Innovazione (ARTI) garantisce all’intervento le attività di supporto tecnico riguardanti tra l’altro: Progettazione del Bando e selezione delle idee progettuali¦”.
Inoltre, l’art. 2 della Convezione di cui all’Allegato D alla suddetta deliberazione di Giunta Regionale, dispone testualmente che: “La Regione affida all’ARTI Puglia, che accetta, l’esecuzione delle attività di supporto tecnico del Programma, con particolare riguardo a: a) concorrere alla predisposizione del bando di concorso per la presentazione di idee progettuali proposte dai ricercatori; b) selezionare le idee progettuali; c) assicurare il monitoraggio in itinere e la valutazione ex-post dei progetti; d) progettare e gestire azioni di accompagnamento per i ricercatori”.
Dalle lettura degli articoli sopra richiamati emerge chiaramente che l’ARTI – organismo tecnico-operativo e strumentale alla Regione Puglia istituito con L.R. n. 1 del 2004 – in relazione alla prima fase dell’intervento de quo, doveva svolgere un’attività di supporto tecnico alla Regione Puglia.
Ne consegue che correttamente ed in conformità alle disposizioni sopra richiamate l’ARTI ha predisposto lo schema di avviso pubblico di che trattasi, successivamente approvato e pubblicato con determinazione del Dirigente Servizio Ricerca Industriale e Innovazione n. 437 del 2.12.2013 (soggetto a cui – si ribadisce – la Regione Puglia con la deliberazione di Giunta Regionale n. 1992 del 25.10.2013, aveva affidato “l’adozione di ogni atto necessario per l’attuazione degli interventi previsti dal “Programma regionale a sostegno della specializzazione intelligente e della sostenibilità sociale ed ambientale” e di ogni eventuale adeguamento tecnico-amministrativo”).
3.2.1. – La ricorrente asserisce, inoltre, che l’attribuzione dei punteggi (e l’inclusione nelle diverse classifiche organizzate per Dipartimento) sarebbe stata effettuata da soggetti vari che in alcun momento avrebbero collegialmente affinato e/o predeterminato i criteri per l’attribuzione dei punteggi stessi.
A parere della ricorrente, l’asserita incomparabilità delle idee progettuali e l’omessa omogeneizzazione dei criteri per l’attribuzione dei punteggi avrebbe prodotto effetti illegittimi.
Per quanto riguarda tale doglianza, questo Collegio evidenzia che l’art. 6 del bando/invito, conformemente al presupposto Accordo di Programma Quadro (punto 9), ha previsto quattro distinti criteri di valutazione delle idee, assegnando ad ognuno un diverso punteggio, in particolare:
“a) validità dell’idea progettuale in termini, tra l’altro, di capacità della proposta progettuale di indurre un rafforzamento negli orientamenti innovativi delle università , e, contemporaneamente, uno stimolo ai processi di collaborazione stabili ed efficaci tra imprese, centri di ricerca e di competenza tecnologica e università (massimo 30 punti);
b) qualità e coerenza progettuale, ed in particolare validità dell’attività di ricerca necessarie per il raggiungimento dell’obiettivo e delle ricadute in termini di novità , originalità e utilità delle conoscenze acquisibili, con riferimento allo stato dell’arte internazionale (massimo 30 punti);
c) coerenza del profilo scientifico del proponente, motivazioni che sono alla base della proposta, esperienze di realizzazione di proposte equivalenti, livello di coinvolgimento in progetti e reti di collaborazione scientifica anche su scala internazionale (massimo 25 punti);
d) coerenza complessiva della proposta di ricerca rispetto alle macro aree di interesse regionale con riguardo all’impatto potenziale dei risultati del progetto sul sistema socio – economico – industriale (massimo 15 punti)”.
Come previsto dall’art. 6, pertanto, il punteggio finale è stato determinato dagli esperti componenti il panel, moltiplicando il punteggio massimo previsto per ognuno dei criteri di valutazione sopra riportati per il coefficiente di una delle “Classi di merito” riportate nella tabella contenuta nel medesimo articolo.
Alla luce delle disposizioni sopra riportate emerge che, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, i criteri di valutazione erano dettagliati ed articolati (cfr. art. 6, lett. a), b), c) e d) del bando) (sul punto si richiama quanto già affermato da questo Tribunale con Ordinanza n. 113 del 26 febbraio 2015) e non ne era prevista la predeterminazione collegiale.
3.2.2.- La ricorrente asserisce altresì che sarebbero state assegnate ai Dipartimenti proposte progettuali che gli stessi Dipartimenti non sarebbero in grado di gestire.
Più nello specifico si fa riferimento ad uno dei tre progetti affidati al Dipartimento per il quale ha concorso la ricorrente avente ad oggetto “Approcci metodologici innovativi finalizzati alla interpretazione di dati di qualità dell’aria mediante applicazione di differenti modelli statistici”, relativo al settore scientifico disciplinare CHIM/12 CHIMICA.
Inoltre la ricorrente sostiene che risulterebbero, di fatto, privilegiati i progetti a base tecnica a discapito degli altri, senza che l’invito propendesse per questa direzione.
Secondo la ricorrente si sarebbe concretizzato un evidente disallineamento fra gli obiettivi strategici della Regione Puglia e le strategie delle singole Università proprio perchè talvolta i progetti scelti non riguardano l’oggetto della attività dei Dipartimenti cui sono stati assegnati.
Per quanto riguarda tali doglianze, questo Collegio si limita ad osservare che quanto affermato non risulta dimostrato in alcun modo anche tenuto conto che, agli atti, non risulta che l’Università di Bari abbia avuto nulla da obiettare in merito a tale specifico affidamento, nè che le Università pugliesi abbiano rilevato tale disallineamento.
3.2.3. – La ricorrente afferma altresì che l’individuazione degli esperti/valutatori sarebbe stata affidata a soggetti estranei all’amministrazione regionale.
In merito a tale doglianza, questo Collegio si limita ad osservare che è l’art. 6 del bando/invito a stabilire che gli esperti indipendenti dovessero essere individuati da ARTI e, come già chiarito al punto 3.1. di questa sentenza, la suddetta Agenzia non è un soggetto estraneo all’amministrazione regionale, ma costituisce un organismo tecnico-operativo e strumentale alla Regione Puglia istituito con L.R. n. 1 del 2004 (arti. 65).
Il complesso ed articolato motivo di ricorso risulta pertanto essere infondato e va respinto.
4.1. – Nella prima parte del punto 2 del ricorso, la dott.ssa Maria Luisa Serrano afferma che sussisterebbero ulteriori numerose incongruenze anche con riferimento alle previsioni dell’invito – bando di gara.
Più nello specifico, la ricorrente asserisce che l’attribuzione dei punteggi svolta dal panel di esperti sarebbe stata verificata da un soggetto quale il Comitato di Vigilanza estraneo alle previsioni del bando/invito.
L’intromissione nel procedimento di soggetti non previsti dagli atti iniziali del complessivo procedimento di selezione avrebbe alterato l’iter stesso in violazione della lex specialis.
Sul punto si richiama quanto affermato dalla Sezione Prima di questo Tribunale con Ordinanza n. 94 del 13 febbraio 2015 che questo Collegio condivide: “le contestate determine n. 66 del 10.3.2014 (pubblicata nel BURP n. 36 del 13.3.2014) e n. 381 del 3.7.2014 (pubblicata nel BURP n. 155 del 6.11.2014) appaiono costituire, ad un sommario esame proprio della fase cautelare, la regolamentazione della fase 3 dell’istruttoria (ab origine non contenuta nell’invito pubblico di cui al BURP n. 160 del 5.12.2013) delle proposte di ricerca pervenute relativamente al “Programma regionale a sostegno della specializzazione intellettuale e della sostenibilità sociale ed ambientale – FutureInResearch – APQ – Ricerca Regione Puglia” per cui è causa; che, pertanto, dette determine non si pongono in contrasto con quanto espressamente previsto dall’art. 6 dell’avviso pubblico in tema di “Modalità e criteri per la valutazione delle idee progettuali”.
Questo Collegio ritiene quindi che la verifica da parte del Comitato di Vigilanza dell’attribuzione dei punteggi svolta dal panel di esperti non si ponga in contrasto con quanto previsto dal bando/invito proprio perchè la disciplina della fase istruttoria de qua non è contenuta nel bando/invito.
In ogni caso, si osserva che l’istituzione del Comitato di Vigilanza è espressamente prevista dall’art. 6 della Convezione di cui Allegato D della deliberazione della Giunta Regionale n. 1992 del 25.10.2013.
Anche tale motivo di ricorso pertanto risulta essere infondato e va respinto.
4.2 – Sempre al punto 2 del ricorso la dott.ssa Maria Luisa Serrano afferma che il Comitato di Vigilanza (e successivamente con la determinazione dirigenziale n. 66 del 2014 la Regione Puglia) avrebbe stravolto il meccanismo di attribuzione del punteggio.
Più nello specifico, la ricorrente contesta la previsione contenuta nella determinazione n. 66 del 2014, secondo la quale l’ultimo criterio (lett.d) dell’art. 6 del bando/invito) dovesse essere valutato da esperti regionali (Dirigenti della Regione Puglia) in quanto tale previsione non era specificata nell’invito-bando di gara e, soprattutto, violerebbe il carattere “indipendente” attribuito dall’invito ad ogni esperto.
A parere della ricorrente, la Regione Puglia, in questo modo, si sarebbe ingerita nella scelta delle idee progettuali.
Sul punto, preliminarmente si osserva che con la determinazione dirigenziale n. 66 del 10.3.2014 si sono adottate le decisioni assunte in data 7 febbraio 2014 dal Comitato di Vigilanza (la cui istituzione era prevista dall’art. 6 della Convezione di cui Allegato D della deliberazione della Giunta Regionale n. 1992 del 25.10.2013) relative alle modalità di svolgimento delle tre fasi di istruttoria (1. ricevibilità , 2. attribuzione dei punteggi e formulazione delle classifiche, 3. istruttoria tecnico-amministrativa).
Più nello specifico, al punto 2 avente ad oggetto “Attribuzione dei punteggi e formulazione delle classifiche”, si legge: “L’elenco delle proposte di ricerca ricevibili è trasmesso all’Agenzia, per essere sottoposte all’attribuzione dei punteggi in relazione ai criteri di valutazione di cui all’articolo 6 dell’invito”.
Successivamente si precisa che, per quanto concerne l’applicazione dei punteggi relativi ai criteri di selezione di cui alle lettere a), b) e c) definiti all’articolo 6 dell’Invito, la valutazione sarebbe stata affidata ad un panel di esperti indipendenti individuati dall’ARTI nell’ambito dell’elenco degli esperti “FIRB” messo a disposizione dell’Agenzia da parte del MIUR con nota n. 0028645 del 21.11.2013.
Per quanto riguarda il criterio di valutazione sub d), si prevede che ARTI si avvarrà di almeno cinque esperti di espressione regionale, uno per ciascuno dei cinque ambito di riferimento della ricognizione dei fabbisogni regionali riportati nell’Allegato 1 all’Invito.
Questo Collegio ritiene che quest’ultima previsione non si ponga in contrasto con quanto previsto dall’art. 6 del bando/invito e non determini il venir meno del carattere di indipendenza richiesto dal bando /invito per ogni esperto.
Gli esperti regionali, infatti, per quanto riguarda il requisito dell’indipendenza, non si trovano in una posizione diversa rispetto agli esperti di estrazione universitaria.
Entrambi hanno avuto accesso alle proposte progettuali per la sola parte di pertinenza ed in forma anonima.
Il requisito dell’indipendenza richiesto nel bando/invito, infatti, si ritiene debba essere riferito ai proponenti i progetti e alle Università .
Non si ravvisa, pertanto, la violazione di tale requisito sol perchè gli esperti risultano essere di espressione regionale.
Anzi, questo Collegio ritiene che la scelta di individuare esperti di espressione regionale per la valutazione del criterio sub d) sia ragionevole e coerente con il contenuto del criterio de quo: “coerenza complessiva della proposta di ricerca rispetto alle macro aree di interesse regionale con riguardo all’impatto potenziale dei risultati del progetto sul sistema socio – economico – industriale”.
4.3. – Infine, al punto 2 la ricorrente rileva “sempre con valore di autonoma censura” che, in assenza di esplicite indicazioni in tal senso nel bando di gara/invito, le proposte progettuali sono state aggregate per Settori Scientifici Disciplinari e per Macroaree e che tale aggregazione sarebbe stata effettuata da soggetto incompetente quale il Comitato di Vigilanza.
A prescindere dal rilievo della genericità di tale censura, questo Collegio non ravvisa in tale operazione di aggregazione una violazione delle disposizioni contenute nel bando/invito che, come osservato dalla stessa ricorrente, nulla prevedevano in proposito, lasciando pertanto libera la scelta dell’amministrazione di come gestire l’organizzazione del metodo di valutazione delle proposte progettuali anche attraverso il Comitato di Vigilanza (la cui istituzione, si ribadisce, era prevista dall’art. 6 della Convezione di cui Allegato D della deliberazione della Giunta Regionale n. 1992 del 25.10.2013).
E’ lo stesso Dirigente del Servizio Ricerca Industriale e Innovazione che con determinazione n. 66 del 10 marzo 2014, n. 66, adottando le decisioni assunte dal Comitato di Vigilanza, ha fatto proprie anche le regole stabilite dal Comitato (contenute nell’art. 2 dell’Allegato 1 del suddetto provvedimento) con riferimento alle modalità di attribuzione dei punteggi e la formulazione delle classifiche tra cui quella secondo la quale “la valutazione delle proposte sarà effettuata aggregando le domande per macrosettore concorsuale o, nel caso risulti per un macrosettore un numero esiguo di domande, aggregando più macrosettori concorsuali afferenti la medesima Area CUN” (art. 2, comma 4, lett. d).
Per completezza, comunque si evidenzia che il Comitato di Vigilanza risulta essere composto dal Direttore dell’Area Politiche per lo Sviluppo Economico, dal Dirigente del Servizio Ricerca Industriale e Innovazione, dal funzionario Responsabile del Procedimento, per la Regione Puglia e dal Presidente o da un suo delegato per l’ARTI, cioè da rappresentanti della Regione Puglia e dell’ARTI che certo non possono essere considerati soggetti incompetenti ed estranei alla procedura.
Anche tale motivo di ricorso pertanto risulta essere infondato e va respinto.
In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.
La peculiarità della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giacinta Serlenga, Presidente FF
Paola Patatini, Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore