- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Utilità dell’annullamento – Permanenza interesse – Risarcimento del danno

2. Pubblica istruzione – Graduatorie – Incarichi di supplenza – Ampliamento numero cattedre – Inversione ordine graduatoria – Illegittimità

3. Risarcimento del danno – Danno patrimoniale – Elemento soggettivo della condotta e nesso di causalità – Responsabilità

4. Risarcimento del danno -Danno patrimoniale – Liquidazione del danno – Interessi e rivalutazione – Spettano

1. Anche se non sussiste più l’utilità all’annullamento degli atti impugnati ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 3, c.p.a., persiste l’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli stessi a fini risarcitori (la controversia ha ad oggetto gli elenchi delle disponibilità per la stipula di contratti individuali di lavoro a tempo determinato sul sostegno nella scuola secondaria di 2° grado validi per l’anno 2014)

2. L’opzione di “merito”, scelta dal legislatore con la legge n. 124/99 che ha determinato l’istituzione delle graduatorie permanenti, è implicita nella attribuzione di incarichi di supplenza sulla base di una graduatoria di merito (cfr. sentenza n. 41 del 9.2.2011 Corte Cost.). Pertanto, deve ritenersi illegittimo l’atto con cui l’Amministrazione Scolastica, ampliando il numero di cattedre da assegnare dopo che i primi della graduatoria avevano effettuato la scelta della sede, ha determinato una inversione dell’ordine della graduatoria (per cui i soggetti collocati in posizione migliore hanno dovuto “scegliere” le sedi più distanti dal luogo di residenza con evidente pregiudizio in termini economici ed esistenziali).

3. A seguito dell’inversione della graduatoria di merito per l’attribuzione di incarichi di supplenza sulle sedi disponibili, deve ritenersi sussistente un danno economico ingiusto, caratterizzato dall’elemento oggettivo (che, nella fattispecie, coincide con la garanzia che l’accesso agli impieghi pubblici sia regolato dal criterio meritocratico consacrato nell’art. 97 cost.) e dalla circostanza che tale danno sia direttamente riconducibile all’illegittima condotta dell’Amministrazione (nesso di causalità ), rilevante anche sotto il profilo soggettivo della colpa, considerata l’assenza di qualsiasi ragione giustificatrice (Cons. Stato, V, 2 maggio 2013, n. 2388).

4. Il danno derivante dall’attività illegittima dell’Amministrazione deve essere risarcito con riconoscimento della maggiorazione delle spese sostenute dai docenti per il raggiungimento del posto di lavoro (differenza tra le spese sostenute e il tempo impiegato per raggiungere il posto di lavoro per l’anno scolastico in considerazione e l’anno precedente), incrementato con la rivalutazione monetaria e gli interessi al tasso legale.

* * *
Cons. St., Sez. VI, decreto 12 febbraio 2016, n. 491 – 2016, sentenza 27 ottobre 2016, n. 4525 – 2016.

N. 01537/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01218/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1218 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Flavio Cola, Cornelia Delmelo, Miriam De Palo, Oriana Laricchia, Pasqua Longo, Giovanna Loporcaro, Nicoletta Moliterno, Rosaria Pantaleo, Patrizia Perrucci, Rosa Santagada, Cosimina Ligorio, Anna Amatulli, Mariateresa Colonna, Angela De Palo, Rosalinda Fornabaio, Donata Maria Lamanna, Paola Piepoli, Mara Salvemini, Ambrogio Attolini, Rossella De Finis, Daniela Diliso, Elisabetta Labbate, Daniela Lovecchio, Rosa Mesto, Aurelia Mitolo, Daniele Domenico Antonio Montrone, Mariantonia Muscetta, Monica Ostuni, Assunta Polito, Pasqualina Lella Pavone, Angela Riva, Patrizia Tenerelli, Anna Maria Verardi, Daniela Angiuli, rappresentati e difesi dall’avv. Michele Ursini, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, alla piazza Umberto I, n. 32;

contro
Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, Usr – Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia, Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VII, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato e presso la stessa domiciliati in Bari, alla via Melo, n. 97;

nei confronti di
Benedetto Pizzolla;

per l’annullamento
-degli elenchi delle disponibilità per la stipula di contratti individuali di lavoro a tempo determinato sul sostegno nella scuola secondaria di 2° grado, aree AD01-AD02-AD03-AD04;
– del decreto del Dirigente dell’Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VII dell’USR Puglia prot. n. 3928 del 16.09.2014;
– quale atto presupposto, del decreto del Dirigente dell’Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VII dell’USR Puglia prot. n. 3075/1 del 24.7.2014;
e con Motivi aggiunti depositati il 16 dicembre 2014:
– degli elenchi delle disponibilità per la stipula di contratti individuali di lavoro a tempo determinato sul sostegno nella scuola secondaria di 2° grado, aree AD01-AD02-AD03-AD04, dell’Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VII dell’USR Puglia, pubblicato il 16.10.2014;
– degli elenchi delle Disponibilità per la stipula di contratti individuali di lavoro a tempo determinato sul sostegno nella scuola secondaria di 2° grado, aree AD01-AD02-AD03, dell’Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VII dell’USR Puglia, pubblicato il 07.11.2014;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dell’Usr – Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia e dell’Ambito Territoriale per la Provincia di Bari – Ufficio VIII;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2015 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Michele Ursini e avv. dello Stato Giovanni Cassano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- I ricorrenti, in epigrafe meglio individuati, nella qualità di insegnanti specializzati nelle attività didattiche di sostegno per la scuola secondaria di 2° grado inseriti nelle graduatorie permanenti ad esaurimento ex lege n. 144/99, hanno impugnato -con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti- gli atti della sequenza procedimentale preordinata all’individuazione del fabbisogno annuale di cattedre di sostegno e alla conseguente pubblicazione degli elenchi delle sedi disponibili nell’ambito territoriale per la provincia di Bari, sulla base dei quali gli aventi diritto esercitano l’opzione.
Gli elenchi in questione, con riferimento all’anno scolastico 2014/2015, sono stati -tardivamente- pubblicati il 10 settembre 2014 e, sulla base di questi, gli odierni ricorrenti hanno scelto in ordine di graduatoria tra le cattedre ivi individuate come disponibili, nella maggior parte dei casi distanti dal luogo di residenza poichè concentrate nel nord barese (Barletta, Andria e Canosa). Più precisamente, in questa prima fase erano state individuate soltanto 343 cattedre rispetto alle 634 assegnate nell’anno scolastico precedente e, con riferimento all’ambito della città di Bari, soltanto 25 rispetto alle 153 che risultavano disponibili nell’organico di fatto.
Senonchè, a distanza di un solo mese (il 17 ottobre), ad anno scolastico avviato, l’Amministrazione scolastica ha individuato “in deroga” posti ulteriori, in numero quasi corrispondente a quello già indicato nel primo elenco; si tratta, invero, di ulteriori 304 cattedre.
In particolare, per quel che qui rileva, nel capoluogo sono risultate disponibili ulteriori 67 cattedre, a fronte delle originarie 25; sicchè, il numero di cattedre individuate “in deroga” in ambito cittadino è risultato quasi doppio a quello indicato in fase di convocazione “ordinaria”. Con l’effetto di consentire agli insegnanti collocati in posizione deteriore nella graduatoria di cui si tratta di esercitare l’opzione con riferimento a cattedre fino a quel momento non emerse.
Con atti prodotti -rispettivamente- in data 24 ottobre e 16 dicembre 2014, si sono costituiti in giudizio le Amministrazioni intimate, chiedendo il rigetto della domanda.
Con ordinanza n. 42/2015, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare, rilevando sul piano del fumus che “..con il contestato modus operandi, l’amministrazione ha in effetti determinato un’artificiosa alterazione dell’ordine di scelta in relazione alle sedi di servizio contemplate negli elenchi di cui si controverte, in palese violazione del criterio meritocratico e con l’effetto aberrante di penalizzare i soggetti collocati in graduatoria in posizione migliore”. E tale impianto argomentativo è stato condiviso dal giudice di appello, il quale ha confermato la tutela cautelare accordata in primo grado osservando che “..il modus procedendi seguito dall’Amministrazione risulta, come già rilevato dal T.a.r., irragionevolmente penalizzante per i soggetti collocati in graduatoria in posizione migliore” (cfr. ordinanza della sesta Sezione del Consiglio di Stato n. 1730/2015).
Questa stessa Sezione, tuttavia, con successiva ordinanza n. 525/2015 del 2 aprile, ha negato l’esecuzione della misura cautelare in forma specifica rilevando l’incompatibilità dei tempi necessari alla ripetizione delle operazioni di scelta delle sedi con l’imminente conclusione dell’anno scolastico.
All’udienza del 15 ottobre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione di merito.
2.- In via preliminare, deve rilevarsi la rinunzia al gravame della ricorrente Donata Maria Lamanna con atto prodotto in data 3.4.2015; tale rinunzia, poichè irritualmente proposta, viene considerata alla stregua di una dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse alla decisione della causa.
Ancora in via preliminare, il Collegio rileva la persistenza dell’interesse di tutti gli altri ricorrenti all’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati, a meri fini risarcitori, giacchè la conclusione dell’anno scolastico -cui la presente controversia si riferisce- ha privato di qualsiasi utilità l’annullamento degli atti impugnati stessi ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 3, c.p.a..
Nel merito della questione, le contestazioni circa l’irregolarità nelle modalità di attribuzione delle supplenze di sostegno per l’anno scolastico 2014/2015 appaiono fondate, alla luce delle censure articolate in ricorso, già positivamente scrutinate da questa Sezione e dal giudice di appello in sede cautelare.
Il criterio “meritocratico” è, infatti, implicito nella stessa operazione di attribuzione di incarichi sulla base di una graduatoria e non necessita dell’esplicitazione di ulteriori parametri normativi.
Come correttamente evidenziato in ricorso, la Corte costituzionale ha di recente valorizzato il predetto criterio proprio con riferimento all’attribuzione degli incarichi di supplenza di cui si tratta, ritenendo l’opzione per il “merito” implicita nella scelta del legislatore della legge n. 124/99 di istituire delle graduatorie permanenti (cfr. sentenza n. 41 del 9.2.2011).
Nella fattispecie, dunque, la singolare procedura seguita dall’Amministrazione scolastica -volontariamente o per negligenza non rileva in questa sede- ha di fatto determinato un esercizio illogico ed abnorme del potere di individuazione dei posti “in deroga”, frammentando il procedimento, che avrebbe dovuto concludersi prima dell’avvio dell’anno scolastico, in due segmenti successivi quantitativamente equivalenti, a presupposti sostanzialmente invariati.
La situazione dell’organico era, infatti, già nota all’Amministrazione procedente all’atto di compilazione del primo elenco, quando le richieste delle scuole erano già pervenute.
Il risultato è stata l’inversione dell’ordine della graduatoria, per cui i soggetti collocati in posizione migliore hanno dovuto “scegliere” le sedi più distanti dal luogo di residenza, con evidente pregiudizio in termini economici, oltre che di dispendio di tempo, per coprire quotidianamente la distanza dal posto di lavoro.
4.- Orbene, l’illegittimo modus procedendi dell’Amministrazione scolastica ha determinato un indubbio pregiudizio in capo ai ricorrenti. E’ infatti agli atti che le cattedre in ambito cittadino inserite nel secondo elenco (quello -si rammenta- pubblicato il 17.10.2014) sono risultate ben 67 a fronte di 33 ricorrenti nel presente giudizio. E’indubitabile, quindi, che ciascuno di questi avrebbe potuto evitare la trasferta per l’anno scolastico trascorso; e che l’assegnazione di cattedre in sedi distanti dal luogo di residenza sia dipesa in via esclusiva dall’illegittima condotta tenuta dall’Amministrazione.
Sussistono, dunque, tutti gli elementi costituitivi della fattispecie risarcitoria.
Ricorre, in primo luogo, l’elemento soggettivo.
Si ribadisce infatti l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione resistente che ha di fatto determinato l’inversione dell’ordine di scorrimento della graduatoria di cui si tratta; illegittimità che, in assenza di ragioni giustificative, rappresenta indice presuntivo della colpa.
E’, inoltre, indubitabile che tale inversione abbia provocato un danno economico ingiusto ai ricorrenti, incidente su di un interesse rilevante per l’ordinamento (elemento oggettivo che, nella fattispecie, coincide con la garanzia che l’accesso agli impieghi pubblici sia regolato dal criterio meritocratico consacrato nell’art. 97 cost.); e che tale danno sia direttamente riconducibile all’illegittima condotta dell’Amministrazione stessa (nesso di causalità ).
In sintesi: sussiste l’evento dannoso (l’inversione dell’ordine di graduatoria nella scelta delle sedi disponibili); il danno è qualificabile come ingiusto in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l’ordinamento (l’interesse a garantire il criterio meritocratico); l’evento dannoso è riferibile, sotto il profilo causale, ad una condotta della pubblica amministrazione; infine, è imputabile all’Amministrazione anche sotto il profilo soggettivo della colpa, considerata l’assenza di qualsiasi ragione giustificatrice (Cons. Stato, V, 2 maggio 2013, n. 2388).
Alla stregua di tali parametri, la Sezione ritiene, dunque, sussistente nel caso di specie un danno ingiusto, meritevole di ristoro.
3.- Quanto alla misura del danno risarcibile, reputa il Collegio che esso debba essere commisurato alla differenza tra le spese sostenute e il tempo impiegato per raggiungere il posto di lavoro l’anno scolastico che viene qui in considerazione (2014/2015) e l’anno precedente.
I relativi importi saranno calcolati dall’Amministrazione, sulla base della documentazione depositata in giudizio dai ricorrenti, previa verifica della stessa.
Le somme così determinate andranno incrementate per rivalutazione monetaria fino alla data di pubblicazione della presente decisione e produrranno interessi, al tasso legale, a partire dalla data di pubblicazione stessa e fino all’effettivo soddisfo.
In conclusione, l’Amministrazione resistente, ai sensi dell’articolo 34, comma 4, c.p.a., dovrà formulare un’offerta risarcitoria sulla base dei criteri sopra individuati, nel termine di novanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Qualora tra le parti non si raggiunga l’accordo sulla somma da liquidare in favore di ciascuno dei ricorrenti, alla determinazione provvederà questa Sezione in sede di ottemperanza, su richiesta di parte.
4.-Il ricorso, conclusivamente, può essere accolto ai soli fini risarcitori, nei termini indicati.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente alla domanda risarcitoria nei termini di cui in motivazione. Condanna il Ministero resistente alla rifusione delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti che liquida complessivamente in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00) oltre contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore
Paola Patatini, Referendario