- Camera Amministrativa

Pubblica istruzione – Università – Progetto di ricerca – Fondi regionali – Selezione pubblica – Principi applicabili

Nelle procedure assimilabili al concorso di idee si applicano i principi giurisprudenziali in materia di concorsi pubblici; anch’esse, infatti, consistono in procedure selettive che richiedono la definizione di criteri di selezione chiari e non discriminatori tanto più se dirette all’assegnazione di un finanziamento che, ai sensi dell’art. 12, co. 1, l. 241/90, deve rispondere a criteri di selezione e trasparenza (nella specie trattasi di selezione pubblica per l’acquisizione di finanziamento regionale denominato FutureInresearch per la realizzazione di progetti di ricerca proposti da giovani ricercatori universitari).

N. 00550/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00175/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 175 del 2015, proposto da:
Maria Grazia Morgese, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pasquale Procacci e Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso lo Studio Loiodice in Bari, Via Nicolai, 29;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33; Università degli Studi di Foggia; Agenzia Regionale per la Tecnologia e l’Innovazione;

nei confronti di
Elvira Grandone;

per l’annullamento
– della determina del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 628 del 17.12.2014 e dei relativi allegati;
– della graduatoria definitiva delle proposte di ricerca ammesse al finanziamento nell’ambito dell’intervento della Regione Puglia “FutureInResearch” per il Dipartimento di Medicina Clinica e Sperimentale dell’Università di Foggia;
– della graduatoria definitiva comprensiva di tutte le proposte ritenute ammissibili e destinatarie di punteggio (ivi comprese quelle vincitrici del finanziamento) nell’ambito dell’Intervento della Regione Puglia “FutureInResearch” per il Dipartimento di Medicina Clinica e Sperimentale dell’Università di Foggia;
– della nota a firma congiunta del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia e del funzionario responsabile, prot. n. AOO-144/000300 del 2.02.2015;
– della delibera di Giunta Regionale della Regione Puglia n. 1992 del 25.10.2013 e dei relativi allegati;
– della convenzione stipulata tra Regione Puglia e A.R.T.I. in relazione al programma regionale;
– della determina del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 437 del 2.12.2013 e dei relativi allegati;
– del bando della Regione Puglia relativo alla procedura FutureInResearch;
– della determina del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 66 del 10.03.2014 e dei relativi allegati;
– della determina del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 381 del 3.07.2014 e dei relativi allegati;
– della determina del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 460 del 30.09.2014 e dei relativi allegati;
– ove occorra dell’atto dirigenziale del dirigente del servizio ricerca industriale e innovazione della Regione Puglia n. 510 del 30.10.2014 e dei relativi allegati;
– ove occorra, di tutti gli atti richiamati nei provvedimenti impugnati come sopra elencati, nonchè di tutti gli atti adottati in riferimento all’Intervento regionale FutureInResearch, nei limiti dell’interesse della ricorrente;
– dei verbali della commissione giudicatrice dei progetti presentati;
-della convenzione eventualmente stipulata tra la Regione Puglia e l’Università di Foggia;
– ove già adottato, del provvedimento dell’Università degli Studi di Foggia, Dipartimento di Medicina Clinica e Sperimentale, di approvazione del bando di concorso per un posto a ricercatore universitario;
– di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, ancorchè non conosciuto dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 5 marzo 2015 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv.ti Aldo Loiodice e Pasquale Procacci, per la ricorrente, e avv. Maddalena Torrente, per la Regione;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
In esecuzione del Programma Quadro per l’attuazione degli interventi regionali in materia di ricerca, sottoscritto col MIUR ed il Ministero dello Sviluppo Economico, la Regione Puglia ha attivato un intervento denominato “FutureInResearch” attraverso la dotazione di fondi in favore delle università pugliesi per la realizzazione di progetti di ricerca proposti da giovani ricercatori.
Con determinazione dirigenziale n.437 del 2.12.2013, è stata a tal fine bandita una procedura per la selezione delle proposte di ricerca nell’ambito di suddetto intervento, articolata in due fasi: la prima, di selezione delle idee progettuali presentate direttamente dai ricercatori in possesso dei requisiti individuati nell’avviso; la seconda, di reclutamento dei ricercatori sulla base di procedure concorsuali indette dalle università pugliesi, già firmatarie di apposita convenzione con la Regione stessa, per la realizzazione delle idee progettuali come sopra selezionate.
Con particolare riferimento alla prima fase, l’invito a presentare i progetti, conformemente al presupposto Accordo Quadro, ha previsto quattro distinti criteri di valutazione delle idee, assegnando ad ognuno un diverso punteggio, in particolare:
“a) validità dell’idea progettuale in termini, tra l’altro, di capacità della proposta progettuale di indurre un rafforzamento negli orientamenti innovativi delle università , e, contemporaneamente, uno stimolo ai processi di collaborazione stabili ed efficaci tra imprese, centri di ricerca e di competenza tecnologica e università (massimo 30 punti);
b) qualità e coerenza progettuale, ed in particolare validità dell’attività di ricerca necessarie per il raggiungimento dell’obiettivo e delle ricadute in termini di novità , originalità e utilità delle conoscenze acquisibili, con riferimento allo stato dell’arte internazionale (massimo 30 punti);
c) coerenza del profilo scientifico del proponente, motivazioni che sono alla base della proposta, esperienze di realizzazione di proposte equivalenti, livello di coinvolgimento in progetti e reti di collaborazione scientifica anche su scala internazionale (massimo 25 punti);
d) coerenza complessiva della proposta di ricerca rispetto alle macro aree di interesse regionale con riguardo all’impatto potenziale dei risultati del progetto sul sistema socio – economico – industriale (massimo 15 punti)”.
Il punteggio finale sarebbe stato inoltre determinato da una commissione di esperti, composta da docenti universitari “esterni”, cui spettava la valutazione delle idee secondo i primi tre criteri scientifici; e da un dirigente interno della Regione stessa, cui era rimessa esclusivamente la valutazione secondo il criterio tecnico sub D).
La dott.ssa Morgese, odierna ricorrente, presentava nelle forme prescritte dall’invito, il proprio progetto di ricerca per l’ambito “Salute, benessere e dinamiche socioculturali”, in riferimento al Dipartimento di Medicina Clinica e Sperimentale dell’Università di Foggia, che tuttavia non compariva nel primo elenco delle 170 proposte approvate dalla Regione ed ammesse al finanziamento (giusta Determina n.460, del 30.9.2014).
Successivamente, veniva approvato un nuovo elenco in sostituzione del precedente – a seguito di una nuova istruttoria disposta in conformità ad una pronuncia di questo Tar – che oltre a riportare le proposte progettuali vincitrici col punteggio complessivo, indicava anche quelle comunque ammesse, con punteggi complessivi e parziali, relativamente ai quattro criteri di valutazione sopra detti (Determina n.628 del 17.12.2014).
La ricorrente apprendeva così di essersi collocata al quinto posto, ex aequo col quarto progetto classificato, ma non in posizione utile per l’accesso al finanziamento, in quanto per l’ambito “Salute, benessere e dinamiche socioculturali”, con riferimento al Dipartimento da lei scelto, le proposte vincitrici erano solo quattro.
La stessa verificava altresì, con particolare riferimento ai punteggi parziali, che la propria idea aveva ottenuto, per i primi tre criteri scientifici rimessi alla commissione tecnica di docenti, un punteggio maggiore rispetto a quella collocatasi al quarto posto; solo con riferimento al criterio sub d) – ovvero quello della maggiore o minore coerenza alle macro aree di interesse regionale, valutato da un dirigente regionale – l’altra proposta aveva ottenuto un punteggio superiore, con uno scarto tale da determinare l’ex aequo.
In riscontro all’istanza di accesso avanzata dalla ricorrente, l’Amministrazione regionale puntualizzava inoltre che la proposta classificatasi al 4° posto “si è collocata utilmente in graduatoria avendo riportato un punteggio superiore nella valutazione relativa al criterio D”.
Proseguiva poi affermando “Ciò risulta coerente con le finalità e gli obiettivi sottesi all’intervento “FutureInResearch”, volto alla selezione di idee progettuali (e non di ricercatori), da realizzare attraverso il finanziamento regionale, stabilito con DGR n.1992 del 25.10.2013¦, rapportato all’analisi dei fabbisogni espressi in ciascuno degli ambiti di interventi delle politiche regionali.
Tale principio è altresì contenuto nell’art.7 lett. d) della scheda attuativa dell’intervento (allegato C alla DGR n. 1992/2013) che prevede espressamente che “il quadro di riferimento, costantemente sotteso all’attuazione del programma, è costituito dalle macro priorità regionali individuate come risultato della preliminare ricognizione, attivata dalla Regione Puglia con DGR n.992/2013 e condotta in collaborazione con ARTI e con Innova Puglia, dei fabbisogni di innovazione nei servizi di interesse generale, aventi un elevato grado di fattibilità industriale”.
La ricorrente ha dunque adito questo TAR per ottenere l’annullamento, previa sospensiva, degli atti meglio indicati in epigrafe, ritenendoli illegittimi per violazione di legge ed eccesso di potere, sotto il profilo della carenza di motivazione, manifesta irragionevolezza, disparità di trattamento.
Con memoria del 2.3.2015, si costituita la Regione Puglia, insistendo sull’infondatezza del gravame in quanto la ratio sottesa alla fase relativa alla selezione delle idee progettuali, assimilabile secondo l’Amministrazione al concorso di idee, sarebbe unicamente quella di selezionare e quindi finanziare quei progetti che rivestono per la Regione un maggior grado di interesse e di coerenza con le linee di sviluppo; pertanto il criterio d) andrebbe considerato quale unico “indicatore” possibile nella scelta tra due proposte ex aequo.
Alla Camera di Consiglio del 5.2.2015, avvertite le parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art.60 c.p.a., il Collegio ha introitato la causa in decisione.
Il ricorso è manifestamente fondato alla luce delle ragioni che seguono.
La ricorrente si duole in sostanza che l’Amministrazione abbia creato ex post le ragioni a sostegno della preferenza accordata, a parità di punteggio, al progetto della controinteressata, ragioni comunque illogiche in quanto non troverebbero alcun riscontro oggettivo nel bando il quale, attribuendo invece un punteggio maggiore agli altri tre criteri scientifici per la valutazione delle idee progettuali, porterebbe invero alla soluzione opposta a quella adottata dalla Regione.
L’argomentazione coglie nel segno.
Il Collegio non condivide quanto sostenuto dalla difesa regionale sul precipuo interesse dell’Amministrazione a finanziare attività di ricerca strettamente connesse con le proprie priorità strategiche, interesse che avrebbe giustificato dunque la preferenza accordata all’idea che aveva conseguito un punteggio superiore relativamente al (solo) criterio sub d).
Invero, non può certo disconoscersi l’importanza che l’idea progettuale sia coerente con gli ambiti di intervento delle politiche regionali, essendo l’attuazione del Programma stesso riferita alle macro priorità regionali individuate a seguito della preliminare ricognizione dei fabbisogni di innovazione nei servizi di interesse regionale, e dovendo quindi il quadro dei fabbisogni regionali orientare gli interventi in materia di ricerca e innovazione.
L’attinenza delle idee progettuali alle macroaree di interesse rappresenta infatti condizione di ammissibilità del progetto stesso, dovendo l’idea progettuale necessariamente riferirsi ad uno degli ambiti di intervento evidenziati nell’allegato 1 dell’invito (Città e territori sostenibili; Salute, benessere e dinamiche socioculturali; Energia sostenibile; Industria creativa (e sviluppo culturale); Sicurezza alimentare) (art.4).
Tuttavia, ciò non può sovvertire la precipua finalità del Programma stesso, nel quale rientra l’intervento FutureInReserch, che è quella di sostenere la ricerca e l’innovazione, mettendo al centro proprio i giovani talenti della ricerca (v. seconda premessa della Delibera giuntale 1992 del 2013).
L’intervento in questione, espressamente riservato “alle eccellenze della ricerca scientifica pugliese, per sostenere la formazione, la mobilità e lo sviluppo delle capacità dei ricercatori pugliesi ed il sostegno dei progetti curiosity driven”, intende, secondo la premessa riportata nell’invito, “favorire il ricambio generazionale presso gli atenei, al fine di rafforzare le basi scientifiche operanti in Puglia,¦destinando a tale scopo adeguate risorse al finanziamento di progetti di ricerca fondamentale proposti da giovani ricercatori; e rafforzare i presupposti per la creazione di masse critiche di competenze in grado di connettersi efficacemente con altri territori”.
In verità , dall’Accordo di Programma Quadro, dalla Delibera più volte citata, e dall’invito stesso, non emerge affatto – neppure relativamente alla prima fase della procedura – la precipua, e secondo la Regione, determinante, finalità di selezionare, al fine di finanziare, i progetti maggiormente attinenti alle strategie regionali.
In tale ottica, si spiegano i diversi e maggiori punteggi attributi ai criteri di valutazione scientifici individuati all’art.6 dell’invito, rispetto a quello tecnico sub d), diretti a selezionare invero “l’eccellenza della ricerca scientifica pugliese”.
Ne deriva che, pur in mancanza di una previa individuazione del criterio di risoluzione per il caso di ex aequo, appare irragionevole accordare preferenza al punteggio conseguito in base alla valutazione sub D), essendo quella, si ribadisce, col punteggio inferiore e meno “pertinente” rispetto alla ratio dell’intervento stesso.
In ultimo, non è condivisibile quanto sostenuto dall’Amministrazione sulla inapplicabilità dei principi giurisprudenziali in materia di concorsi pubblici alla fase di selezione delle idee progettuali, stante l’asserita sostanziale differente natura tra i due procedimenti selettivi.
Invero, seppure assimilabile al concorso di idee come sostenuto dalla difesa regionale, si tratta comunque di una procedura selettiva – a prescindere dall’oggetto della selezione, progetto o la persona del ricercatore -, che richiede la definizione di criteri di selezione chiari e non discriminatori, tanto più se diretta, come nella specie, all’assegnazione di un finanziamento, che ai sensi dell’art.12, co. 1, l.241/90, deve rispondere a dei previi criteri di selezione e trasparenza.
L’Amministrazione dunque, a parità di punteggio complessivo, avrebbe dovuto ragionevolmente collocare al 4 posto, e quindi in posizione utile in graduatoria, l’idea progettuale della ricorrente, avendo la stessa conseguito una valutazione migliore su tre, dei quattro criteri di selezione; criteri, si ripete, cui la stessa Regione ha riconosciuto punteggi più alti rispetto a quello sub D), e maggiormente corrispondenti all’intento del progetto stesso.
In conclusione, il ricorso è fondato e merita pertanto accoglimento, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere in giudizio.
Le spese di lite seguono la soccombenza, da liquidarsi in via equitativa in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione.
Condanna la Regione Puglia al pagamento in favore della ricorrente delle spese processuali che liquida in euro 1500,00, oltre accessori di legge e rimborso CU.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del giorno 5 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario, Estensore