- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso incidentale – Disamina prioritaria

2. Enti e organi p.A. – Camera di commercio industria, artigianato, agricoltura – Procedimento di rinnovo del consiglio – Procedura apparentamento ex art. 6, D.M. n. 156/2011 – Tassatività delle cause di esclusione dall’assegnazione dei seggi

3. Enti e organi della p.A. – Camera di commercio, industria, artigianato, agricoltura – Procedimento di rinnovo del consiglio – Procedura apparentamento – Scioglimento del vincolo – Atto unilaterale – Inefficacia

4. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Legittimazione e interesse – Associazioni “apparentate” ex D.M. n. 156/2011 – Identità di interesse – Ricorso cumulativo – Presupposti

1. Nell’ambito di una procedura comparativa, il ricorso incidentale, poichè relativo alle condizioni di partecipazione alla selezione, va esaminato con priorità secondo gli ultimi arresti dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (25 febbraio 2014, n. 9).

2. In materia di assegnazione di seggi elettorali nelle composizione delle Camere di commercio, industria e artigianato, come disciplinata dal D.M. n. 156/2011, le mere irregolarità formali relative alla procedura di apparentamento tra associazioni per l’assegnazione dei seggi, al dato relativo alla consistenza numerica degli iscritti, all’allegazione dello Statuto nonchè al grado di rappresentatività , non sono sussumibili nelle ipotesi tassative di esclusione di cui al D.M. n. 156/2011. 5. L’art. 5 del D.M. n. 156/2011 prescrive, infatti, l’esclusione dalla procedura di designazione e nomina dei componenti del consiglio e di elezione dei membri della giunta delle Camere di commercio, limitatamente ai casi in cui si sia in presenza di irregolarità insanabili e, dunque, incidenti sul piano sostanziale dell’effettivo possesso dei requisiti richiesti.

3. L’unitarietà delle associazioni per l’assegnazione dei seggi elettorali per le Camere di commercio imposta dal decreto ministeriale n. 501 del 1996, trasfuso nell’art. 6 del D.M. 156/2011, deve essere assicurata non con l’esclusione del raggruppamento che subisce il recesso del singolo componente, ma negando, in radice, tale possibilità di dissociazione; è ritenuto, invero, precluso alla singola associazione lo scioglimento unilaterale del vincolo spontaneamente assunto, con conseguente inefficacia della dichiarazione unilaterale di recesso o di dissociazione.

4. àˆ ammissibile il ricorso cumulativo allorquando i due ricorrenti siano portatori dello stesso interesse, (nella specie due associazioni di categoria in quanto “apparentate ” per ottenere l’assegnazione dell’unico seggio all’interno del Consiglio), con identità , quindi, dal punto di vista processuale, di interesse alla tutela del bene della vita.

N. 01077/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01329/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1329 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Adoc Foggia e Federconsumatori Foggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dal prof. avv. Enrico Follieri e dall’avv. Ilde Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco in Bari, alla via Pasquale Fiore, n. 14;

contro
C.C.I.A.A.Foggia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Mescia e Gianluigi Principe, con domicilio eletto presso l’avv. Vincenzo Resta in Bari, alla via Piccinni n. 210; Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bari, al lungomare Nazario Sauro, nn. 31-33;

nei confronti di
Lega Consumatori di Foggia, Emilio Di Conza; Adiconsum di Foggia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Gianfranco Di Mattia, con domicilio eletto presso l’avv. Lucrezia Girone in Bari, alla via Clinia n. 34;

per l’annullamento
previa emanazione di misura cautelare idonea ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione,
– delle determinazioni del Segretario Generale della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura (C.C.I.A.A.) di Foggia del 9.9.2013 nn. 141 e 142, con le quali è stata disposta l’esclusione, rispettivamente della ADOC Foggia e della Federconsumatori Foggia, dal procedimento di rinnovo del consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Foggia per il quinquennio 2013 – 2018;
– del decreto del Presidente della Giunta della Regione Puglia del 4.10.2013 n. 655, con il quale si è stabilito che la designazione del seggio in rappresentanza dei consumatori spetta al raggruppamento ADICONSUM-LEGA CONSUMATORI, tenuto conto dei criteri di cui al comma 6 dell’art. 9 del D.M. 156/2011;
– del decreto di nomina del membro al quale è stato assegnato il seggio conseguito dall’associazione dei consumatori, ove nelle more intervenuto;
– della determinazione del Segretario Generale della C.C.I.A.A. dell’8.8.2013 n. 135, con la quale si è chiesto alle ricorrenti l’integrazione documentale;
e con Motivi Aggiunti depositati in data 30 gennaio 2014:
del Decreto del Presidente della Giunta della Regione Puglia del 25.11.2013 n. 736 con il quale, ai sensi dell’art. 10 del D.M. 156/2011, è stato nominato quale componente del Consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura (C.C.I.A.A.), in rappresentanza del settore tutela consumatori e utenti, il sig. Di Conza Emilio appartenente al raggruppamento formato dalla ADICONSUM-LEGA CONSUMATORI;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della C.C.I.A.A.Foggia, della Regione Puglia e di Adiconsum di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2014 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Ilde Follieri, per la ricorrente, avv. Maddalena Torrente, per la Regione resistente, avv.ti Giuseppe Mescia e Gianluigi Principe, per la Camera di Commercio e Gianfranco Di Mattia, per la Adiconsum;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- La questione oggetto del gravame in epigrafe attiene al rinnovo dei membri del Consiglio della Camera di Commercio di Foggia. Più precisamente, verte sull’esclusione delle associazioni ricorrenti (Adoc e Federconsumatori) dal procedimento di assegnazione del seggio relativo al settore tutela consumatori e utenti, attribuito al raggruppamento Adiconsum-Lega consumatori, sul presupposto che le ricorrenti stesse non abbiano sufficientemente documentato la relativa rappresentatività (ampiezza e diffusione territoriale); non in sede di presentazione dell’istanza, nè in sede di prima regolarizzazione estesa a ben trentadue istanze di partecipazione riferite anche ad altri settori (come si legge nella relazione inviata al Presidente della Giunta regionale del 26 luglio 2013 versata in atti) nè, successivamente, in sede di ulteriore richiesta di integrazione documentale. In quest’ultimo caso, in verità , è stata ritenuta inadeguata la risposta fornita dalle associazioni ricorrenti, pervenuta con mera comunicazione e non già attraverso l’esibizione di un nuovo allegato “C” e relativa dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ; inoltre, sarebbe stato modificato il numero delle sedi rispetto a quelle dichiarate in sede di prima regolarizzazione (2 in meno per la Federconsumatori e 2 in più per l’Adoc Foggia).
Con atto notificato in data 11 novembre 2013, la controinteressata Adiconsum si è costituita in giudizio, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame; contestualmente ha proposto ricorso incidentale, lamentando la mancata esclusione delle ricorrenti già in fase di prima istruttoria.
Si sono costituti in giudizio anche la Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Foggia a sua volta eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso principale nonchè la Regione Puglia, con atti prodotti -rispettivamente- in data 11 e 14 novembre 2013.
Con atto notificato il 21.1.2014, la ricorrente principale ha poi proposto motivi aggiunti avverso il decreto del Presidente della Regione Puglia di attribuzione del seggio relativo al settore tutela consumatori e utenti al sig. Emilio Di Conza, appartenente al raggruppamento Adiconsum-Lega consumatori, denunziandone l’illegittimità derivata.
All’udienza del 12 giugno 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
2.- Il ricorso incidentale promosso dalla controinteressata Adiconsum, poichè incidente sulle condizioni di partecipazione alla selezione delle associazioni ricorrenti, va esaminato con priorità secondo gli ultimi arresti dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato di cui alla decisione n. 9/2014.
Come già anticipato sub 1, la controinteressata sostiene che la Camera di Commercio avrebbe dovuto escludere le ricorrenti principali sin dalla prima fase istruttoria, in sede cioè di primo esame delle domande. Più precisamente le due ricorrenti non avrebbero dovuto essere ammesse ab origine alla regolarizzazione, in quanto i vizi e le mancanze della documentazione prodotta avrebbero concretato fattispecie di irricevibilità : entrambe non avrebbero presentato nei termini di legge gli allegati “C” ed “E”secondo lo schema legale e la Federconsumatori neanche lo statuto.
Più in dettaglio, le ricorrenti principali:
a) avrebbero violato la procedura di apparentamento prescritta dall’art.6 del D.M. n. 156/2011 giacchè, dopo aver presentato due distinti ed autonomi allegati E riguardanti in totale sei associazioni, in sede di regolarizzazione avrebbero poi esibito un unico allegato E comprendente solo cinque associazioni;
b) nell’allegato C della Federconsumatori risulterebbe omesso il dato relativo alla consistenza numerica degli iscritti; elemento necessario e che avrebbe dovuto coincidere con l’omologo dato indicato nell’allegato D (contenente l’elenco degli iscritti stessi);
c) lo statuto allegato dalla Federconsumatori sarebbe quello nazionale e non quello specifico della sede provinciale; sede rispetto alla quale sussisterebbe il dubbio circa l’operatività almeno triennale;
d) nell’allegato C dell’Adoc mancherebbe infine qualsiasi informazione a proposito dell’ampiezza e della diffusione delle relative strutture operative e, pertanto, sarebbe insufficiente a dimostrare il grado di rappresentatività a livello provinciale.
I rilievi non appaiono tuttavia condivisibili, avendo le ricorrenti principali dimostrato -anche con produzioni documentali- che si è trattato di mere irregolarità formali e che, in ogni caso, non sono sussumibili nelle ipotesi tassative di esclusione di cui al D.M. n. 156/2011.
2.1.- Prendendo le mosse dalla questione relativa all’allegato “E” vanno posti in rilievo due punti.
Sotto un primo profilo, assume parte ricorrente che la compilazione di due modelli sia stata determinata da un mero errore materiale, dovuto alla circostanza che l’allegato stesso contenesse solo tre spazi destinati ad indicare le associazioni che intendessero apparentarsi; e, nella fattispecie, le associazioni erano sei. La confluenza in un unico modello, in sede di regolarizzazione e su espressa richiesta della Camera di Commercio, non avrebbe in alcun modo inciso sulle condizioni sostanziali di partecipazione, se non sotto il profilo -che è appunto il secondo che viene in rilievo- del venir meno di un’associazione originariamente apparentata; circostanza che, tuttavia, non sarebbe causa di esclusione.
Tali argomentazioni appaiono condivisibili.
La compilazione di due modelli “E” in sede di prima formulazione dell’istanza ha in effetti determinato un mero sdoppiamento materiale, suscettibile di regolarizzazione, rilevando la contestata irregolarità su di un piano prettamente formale. Quanto, invece, al recesso del singolo componente del raggruppamento, come si evince dal combinato disposto del comma 1, lett. a) e dei commi 3 e 4 dell’art. 6 dl D.M. n. 156/2011, non conduce all’esclusione del raggruppamento stesso, bensì ad una diversa valutazione del grado di rappresentatività .
Del resto, il richiamato art.6 è riproduttivo del testo dell’art. 4 del precedente D.M. n. 501/1996 e nell’interpretare tale originaria disposizione, di contenuto analogo a quella oggi vigente, la sesta Sezione del Consiglio di Stato ha di recente chiarito che l’unitarietà della partecipazione imposta dal decreto ministeriale n. 501 del 1996 debba essere assicurata non con l’esclusione del raggruppamento che subisce il recesso del singolo componente, ma negando, in radice, tale possibilità di dissociazione (cfr. sentenza n. 3005 del 31.5.2013); ha, cioè, ritenuto precluso alla singola associazione lo scioglimento unilaterale del vincolo spontaneamente assunto, con conseguente inefficacia della dichiarazione unilaterale di recesso o di dissociazione.
2.2.- Veniamo ora alle contestazioni afferenti gli allegati “C” e “D”.
Deve in primo luogo osservarsi che la mancata indicazione del numero totale degli iscritti nell’allegato “C” è stata correttamente ritenuta dalla Camera di commercio un’irregolarità suscettibile di regolarizzazione (regolarizzazione che è stata infatti consentita), posto che il dato era desumibile dall’altro allegato (quello contrassegnato con la lettera “D”). Verosimilmente l’omissione è stata frutto di una svista.
Nè l’esclusione avrebbe potuto essere giustificata dalla rilevata non coincidenza tra i dati risultanti dai due allegati “D” (quello -si ribadisce- che doveva contenere l’indicazione del numero degli iscritti), nella versione originaria e in quella fornita a seguito della regolarizzazione. Le ricorrenti hanno invero dimostrato che l’incongruenza sia dipesa dall’aver, in prima battuta, interpretato erroneamente le indicazioni delvademecum della Camera di commercio e ritenuto di allegare gli elenchi degli iscritti relativi a tutti e tre gli anni precedenti, rispetto ai quali doveva essere provata l’operatività delle associazioni su base provinciale; non già il solo elenco degli iscritti relativo all’anno 2012, secondo le previsioni del comma 5 dell’art.3 del più volte richiamato D.M. n. 156/2011 e come è stato fatto in sede di regolarizzazione. Ciò ha evidentemente determinato le duplicazioni che hanno prodotto la rilevata discrasia nel numero degli iscritti.
2.3.- Quanto alla mancanza dello Statuto, contestata alla Federconsumatori, parte ricorrente ha dimostrato in giudizio che la relativa sede provinciale di Foggia non ne ha approvato uno proprio ma adottato quello nazionale senza apportarvi alcuna modifica (cfr. verbale del 20.10.2010 versato in atti). Ha inoltre dimostrato l’operatività triennale, attraverso l’esibizione dell’atto costitutivo datato 13 maggio 2009.
2.4.- Infine l’ultimo rilievo: l’asserita genericità dell’allegato C dell’Adoc che mancherebbe di informazioni sufficienti a dimostrare il grado di rappresentatività a livello provinciale.
In realtà l’allegato in questione contiene -al punto 2- informazioni di tenore analogo a quelle fornite dalle altre associazioni; ricorrente incidentale inclusa, il cui allegato C è stato prodotto in giudizio.
E’ evidente, pertanto, che l’Adiconsum non può vantare alcun interesse a far valere un vizio di cui sarebbe inficiata la produzione documentale da essa stessa esibita ai fini della sua partecipazione al procedimento per cui è causa. Anche la controinteressata, infatti, si è limitata ad elencare i Comuni rispetto ai quali era assunto l’impegno ad aprire gli sportelli per la consulenza legale e l’assistenza ai consumatori della provincia di Foggia; e non ha allegato la prova che gli sportelli stessi fossero già attivi.
2.5.- In conclusione, dunque, il ricorso incidentale non merita accoglimento.
3.- Venendo all’esame del ricorso principale, devono preliminarmente essere esaminate e respinte le eccezioni di inammissibilità opposte rispettivamente dalla Camera di Commercio e dalla controinteressata Adiconsum.
3.1.- La Camera di commercio ha, invero, collegato l’eccepita inammissibilità all’asserito difetto dello ius postulandi. La procura rilasciata dall’Adoc non sarebbe stata sottoscritta dal legale rappresentante dell’Associazione.
L’eccezione è infondata.
La ricorrente ha prodotto in giudizio il verbale del 28 febbraio 2013 di elezione del Comitato esecutivo, dal quale emerge che, al momento della proposizione del ricorso, il sig. Pasqualino Festa era Presidente e legale rappresentante dell’associazione poichè eletto in quella data in sostituzione del precedente presidente sig. Alessandro Scarpiello che aveva sottoscritto la domanda per concorrere all’assegnazione del seggio per cui è causa.
3.2.- L’eccezione preliminare opposta dalla controinteressata si fonda, invece, sull’asserita inammissibilità del ricorso cumulativo, sul presupposto che le due associazioni sarebbero portatrici di interessi autonomi e di situazioni giuridiche distinte, le domande giudiziali non sarebbero identiche nell’oggetto e gli atti impugnati non avrebbero lo stesso contenuto nè sarebbero stati censurati per gli stessi motivi.
Anche quest’eccezione non può essere condivisa.
Le due associazioni sono portatrici dello stesso interesse in quanto “apparentate” per ottenere l’assegnare dell’unico seggio all’interno del Consiglio riservato ad un rappresentante delle associazioni di tutela e degli interessi dei consumatori e degli utenti. Appaiono inoltre identiche le ragioni dell’esclusione (cfr. i rispettivi provvedimenti di esclusione), come anche la domanda giudiziale (l’annullamento delle rispettive esclusioni).
3.3.- Nel merito il gravame va accolto.
Le censure si appuntano sull’asserito ingiustificato aggravio degli oneri procedimentali che avrebbe conseguito come unico effetto quello di privilegiare il dato formale rispetto al dato sostanziale, posto che la disposta verifica avrebbe fornito un riscontro positivo circa l’operatività e la presenza sul territorio degli sportelli delle associazioni di cui si tratta.
Emerge, invero, dagli atti di causa l’assenza -allo stato- di qualsiasi contestazione in merito all’effettiva esistenza ed operatività degli sportelli in questione ai fini della dimostrazione della rappresentatività delle associazioni, vertendo piuttosto i rilievi sulle modalità con cui la dimostrazione sarebbe stata resa (mera comunicazione e non già nuova autocertificazione).
E’ appena il caso di rimarcare in proposito che l’art. 5 del più volte richiamato D.M. n. 156/2011 consente l’esclusione dalla procedura limitatamente ai casi in cui si sia in presenza di irregolarità insanabili e, dunque, incidenti sul piano sostanziale dell’effettivo possesso dei requisiti richiesti.
4.- In conclusione, alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso incidentale va respinto e quello principale accolto sulla scorta di quanto rilevato, assorbita ogni altra censura. Vanno parimenti accolti i motivi aggiunti con i quali si deduce la mera illegittimità derivata del conclusivo decreto di nomina. Per l’effetto tutti gli atti impugnati devono essere annullati, con obbligo a carico dell’Amministrazione procedente di riconsiderare gli elementi di prova forniti dalle associazioni ricorrenti principali al fine di dimostrare la propria rappresentatività .
Considerata tuttavia la controversia nel suo complesso nonchè la qualità delle parti, si ritiene di procedere alla compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
a) respinge il ricorso incidentale;
b) accoglie il ricorso introduttivo e i relativi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
c) compensa tra le parti le spese di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore
Paola Patatini, Referendario