- Camera Amministrativa

1. Enti e organi della p.a. – Accordi fra enti – Esercizio del potere di recesso – Ammissibilità – Motivazione – Fattispecie

2. Enti e organi della p.a. – Accordi fra enti – Autotutela – Preclusione

3. Enti e organi della p.a. – Accordi fra enti – Principio di leale collaborazione

1. L’esercizio da parte della p.A. del potere di recesso negli accordi con altre pubbliche Amministrazioni, sebbene non espressamente previsto dalla legge, deve ritenersi corollario del principio di inesauribilità del potere pubblico; tuttavia l’esercizio unilaterale di tale potere soggiace ad un onere di motivazione rinforzato e stringente (nel caso di specie, il recesso unilaterale del Comune dall’accordo fra p.A. per la localizzazione dell’impianto per lo smaltimento dei rifiuti non risulta congruamente motivato con riferimento a circostanze sopravvenute, a esigenze di spesa, a illegittimità dell’originaria determinazione ovvero a interessi pubblici e privati sui quali fonderebbe l’autotutela).

2. L’accordo fra p.A., inteso quale modulo organizzativo dell’azione amministrativa caratterizzato da una sequenza procedimentale unitaria in luogo di una pluralità di procedimenti condotti autonomamente dalle singole Amministrazioni, preclude all’Ente aderente di tornare liberamente e unilateralmente al modello per singoli procedimenti, mediante un provvedimento di riesame.

3. Nel modulo procedimentale degli accordi tra Enti, il principio di leale collaborazione comporta che ciascuna Amministrazione, nel perseguire gli interessi pubblici affidati alla sua cura, si faccia carico anche degli interessi pubblici di cui sono titolari le altre Amministrazioni in modo che nessuno dei soggetti stipulanti l’accordo agisca sulla base di una prospettiva unilaterale.

N. 02205/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00280/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 280 del 2012, proposto dalla Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Lancieri e Tiziana Colelli, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via Cardassi 58;

contro
Comune di San Nicandro Garganico, rappresentato e difeso dall’avv. Pasquale Medina, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, corso Vittorio Emanuele 193;
Consorzio ATO Rifiuti Bacino Fg/1;
Provincia di Foggia;
Consorzio ATO Rifiuti Bacino Fg/4;
Presidenza del Consiglio dei Ministri;

e con l’intervento di
ad opponendum:
Michele Caruso, Incoronata Bortone, Valentino Altieri, Nazario Vocino, Carmine D’Antuono, Costantino Ciavarella, Raffaele Colucci, Nicola Contessa, Nazario Fania, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Franco Fiorenza, con domicilio eletto presso l’avv. Teresa Le Grottaglie in Bari, via Petroni 99/A;

per l’annullamento
della deliberazione 21 novembre 2011 n. 54, con cui il Comune di San Nicandro Garganico ha deliberato, in particolare, di annullare la precedente delibera del Consiglio comunale 1 aprile 2009 n. 10 e tutti gli atti successivi;
della deliberazione 23 marzo 2011 n. 14, con cui il Comune di San Nicandro Garganico ha avviato il procedimento di annullamento in autotutela;
di ogni altro atto o provvedimento lesivo, quantunque non noto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Nicandro Garganico;
Viste le memorie difensive e l’atto di intervento;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Marco Lancieri, Tiziana Colelli, Vittorio Di Salvatore (per delega di Pasquale Medina) e Franco Fiorenza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La controversia in esame trae origine dal decreto 31 gennaio 2007 n. 49/CD, con cui il Commissario delegato per l’emergenza ambientale, prendendo atto delle problematiche insorte per la localizzazione dei nuovi impianti nel territorio dei Comuni di Vieste e Lesina, stabilì di avviare il procedimento di realizzazione di un nuovo unico impianto (costituito da una linea di stabilizzazione, una linea di selezione ed una discarica di servizio e soccorso), destinato a servizio del bacino FG1.
Il decreto commissariale dispose, a tal fine, che “La Provincia di Foggia, di intesa con l’Autorità per la gestione dei rifiuti urbani nel bacino FG1, individua entro 90 giorni dalla notifica del presente provvedimento, nel rispetto dei criteri di localizzazione contenuti nella pianificazione regionale, il sito unico ove realizzare il sistema impiantistico complesso a servizio del bacino FG1, previa volontà positiva del Comune nel cui territorio è individuato il sito di che trattasi”, con espressa esclusione dell’area del Parco Nazionale del Gargano e delle aree interessate da vincoli di tutela degli habitat naturali e nel rispetto delle prescrizioni del piano paesaggistico regionale.
Con deliberazione consiliare 1 aprile 2009 n. 10, il Comune di San Nicandro Garganico approvò le risultanze del presupposto studio di analisi e valutazione ambientale e deliberò la propria candidatura alla localizzazione del nuovo impianto, indicando quattro siti idonei (con preferenza per il sito “D” – loc. Gavitella).
L’Assemblea dell’A.T.O. FG1, con deliberazione 15 aprile 2009 n. 2, approvò con voti unanimi la localizzazione dell’impianto nel Comune di San Nicandro Garganico.
In ragione della perdurante inerzia della Provincia di Foggia ed avvalendosi dei poteri attribuiti con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 gennaio 2009 n. 3733, il Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia, con decreto 17 novembre 2009 n. 186/CD (pubblicato sul B.U.R.P. n. 190 del 26 novembre 2009), approvò la definitiva localizzazione del nuovo impianto per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti urbani nel Comune di San Nicandro Garganico – loc. Gavitella, demandando allo stesso Comune, di concerto con l’A.T.O. FG1, la progettazione dell’impianto, l’esperimento della valutazione di impatto ambientale e l’acquisizione di tutti i nulla-osta e pareri a ciò necessari.
Con la deliberazione 21 novembre 2011 n. 54 (impugnata), il Comune di San Nicandro Garganico ha annullato in autotutela la propria precedente deliberazione 1 aprile 2009 n. 10.
La Regione Puglia ne chiede l’annullamento, deducendo motivi così rubricati:
1) carenza di potere ed illegittimo esercizio dell’autotutela, violazione degli artt. 196 e 197 del d.lgs. n. 152 del 2006, violazione del principio di leale cooperazione tra pubbliche amministrazioni: i Comuni avrebbero funzioni esclusivamente consultive, nell’ambito dei procedimenti di localizzazione degli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti, e sarebbero del tutto privi del potere di annullare in autotutela i pareri già espressi; in ogni caso, il Comune non avrebbe potuto unilateralmente revocare l’assenso già espresso, essendogli al più consentito di sollecitare le altre Amministrazioni a riesaminare l’accordo raggiunto;
2) violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e 120 della Costituzione, violazione del principio di leale cooperazione tra pubbliche amministrazioni, violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità , violazione dell’affidamento: il Comune avrebbe esercitato il potere in modo scorretto, in contrasto con il dovere di lealtà e senza tenere in considerazione i molteplici interessi pubblici coinvolti nella localizzazione dell’impianto;
3) eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento: prima di annullare in autotutela la delibera di assenso, il Comune avrebbe prestato piena acquiescenza alla deliberazione 15 aprile 2009 n. 2 dell’Assemblea dell’A.T.O. FG1, recante l’approvazione della localizzazione dell’impianto;
4) violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per travisamento, erroneo apprezzamento dei presupposti, difetto d’istruttoria e di motivazione, illogicità , contraddittorietà e sviamento: l’esercizio dell’autotutela avrebbe postulato una motivata ponderazione degli interessi pubblici coinvolti e l’individuazione di specifici profili di illegittimità , nella specie assenti;
5) violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto d’istruttoria e violazione del contraddittorio: il Comune avrebbe dovuto informare tutte le Amministrazioni interessate dell’avvio del procedimento di riesame.
Si è costituito il Comune di San Nicandro Garganico, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato.
Hanno notificato atto di intervento ad opponendum Michele Caruso, Incoronata Bortone, Valentino Altieri, Nazario Vocino, Carmine D’Antuono, Costantino Ciavarella, Raffaele Colucci, Nicola Contessa, Nazario Fania, tutti cittadini residenti nel Comune di San Nicandro Garganico.
L’istanza cautelare è stata respinta da questa Sezione con ordinanza n. 203 del 21 marzo 2012.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 24 ottobre 2012, nella quale la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, devono respingersi le eccezioni di inammissibilità avanzate dalla difesa del Comune di San Nicandro Garganico, in relazione:
– all’asserita contraddittorietà logica tra le censure dedotte dalla Regione Puglia;
– alle sopravvenienze legislative in materia gestione integrata del ciclo dei rifiuti, che farebbero venir meno l’interesse alla realizzazione dell’impianto in questione.
Quanto al primo profilo, la Regione ha invero contestato in modo rituale ed ammissibile la legittimità della delibera comunale, affidandosi a plurimi motivi di ricorso incentrati sui presupposti, dichiaratamente alternativi tra loro, della natura provvedimentale della revoca ovvero della natura meramente consultiva ed endoprocedimentale della originaria delibera di assenso, reclamando nella seconda eventualità la carenza di potere del Comune.
La seconda eccezione è invece generica ed indimostrata, poichè non può affatto escludersi che, pure all’indomani della riforma degli ambiti territoriali ottimali (art. 26 della legge regionale n. 38 del 2011) e dell’approvazione dei nuovi piani provinciali di localizzazione, permarrà l’interesse della Regione Puglia alla realizzazione dell’impianto di trattamento di San Nicandro Garganico – loc. Gavitella, la cui progettazione è stata interrotta dalla delibera di autotutela qui impugnata.
2. Nel merito, il secondo ed il quarto motivo di ricorso hanno carattere assorbente e sono fondati.
2.1. Il decreto 31 gennaio 2007 n. 49/CD del Commissario delegato per l’emergenza ambientale, nel prevedere la costruzione di un nuovo impianto destinato a servizio del bacino FG1, stabilì che alla localizzazione dovesse pervenirsi “previa volontà positiva del Comune nel cui territorio è individuato il sito di che trattasi”.
In tali termini, deve intendersi che il consenso del Comune alla realizzazione del nuovo impianto non possa qualificarsi come parere endoprocedimentale, ma viceversa concorra alla formazione di una vera e propria intesa, con effetto costitutivo dell’accordo tra pubbliche amministrazioni.
Non rileva, pertanto, stabilire se il potere consultivo, una volta esercitato mediante l’espressione del parere, sia irreversibilmente consumato.
Si pone invece la questione della revocabilità dell’assenso alla realizzazione dell’opera pubblica, da parte dell’ente locale che abbia aderito con apposita deliberazione alla formazione dell’accordo con altre amministrazioni.
2.2. In via di principio, la giurisprudenza ha chiarito che sebbene l’art. 15, secondo comma, della legge n. 241 del 1990 non richiami in modo espresso, fra le disposizioni applicabili anche agli accordi fra amministrazioni pubbliche, il quarto comma dell’art. 11 della stessa legge (ove è regolato l’esercizio del potere di recesso negli accordi sostitutivi con soggetti privati), nondimeno è da ritenersi che la sussistenza di tale potere di recesso discenda quale corollario del principio di inesauribilità del potere pubblico, che caratterizza l’esercizio delle pubbliche funzioni (cfr. Cons. Stato, sez, VI, 23 novembre 2011 n. 6162).
Si è osservato, al riguardo, che l’accordo tra amministrazioni pubbliche non modifica l’ordine delle attribuzioni delle funzioni, perchè non è altro che un modulo organizzativo dell’azione amministrativa con il quale, in luogo della pluralità di procedimenti condotti in modo autonomo dalle diverse amministrazioni e destinati a sfociare in provvedimenti distinti ma strettamente collegati, viene percorsa una sequenza procedimentale unitaria destinata a sfociare nell’accordo.
L’inscindibilità degli interessi pubblici sottesi all’azione consensuale delle pubbliche amministrazioni, se non muta l’assetto delle competenze stabilite dalla legge, preclude però che una sola delle amministrazioni aderenti all’accordo possa liberamente ed unilateralmente tornare al modello dell’amministrazione per singoli provvedimenti, mediante atti di riesame variamente denominati.
Il provvedimento di recesso unilaterale dall’intesa, pertanto, soggiace ad un onere di motivazione rinforzato e viepiù stringente, ad esempio in relazione alle circostanze sopravvenute, alle esigenze di spesa, alla eventuale illegittimità della originaria determinazione, agli interessi pubblici e privati sui quali l’esercizio dell’autotutela va ad incidere; il recesso deve, in ogni caso, essere assunto nel rispetto del fondamentale principio di leale cooperazione tra pubblici poteri (cfr., per tutte, Corte cost., 1 ottobre 2003 n. 303), su cui il sindacato del giudice amministrativo va esercitato con pienezza d’indagine.
Anche nelle relazioni tra soggetti pubblici, il principio di leale collaborazione comporta che ciascuna amministrazione o ciascun organo, nel perseguire gli interessi pubblici affidati alla sua cura, debba nel contempo darsi carico degli interessi, a loro volta pubblici, di cui sono titolari le altre amministrazioni o gli altri organi e con i quali possano esservi sovrapposizioni od interferenze, in modo che nessuno dei soggetti stipulanti agisca sulla base di una prospettiva di valutazione unilaterale ed incentrata soltanto sul proprio punto di vista, specialmente quando l’intesa si sia già perfezionata e venga tardivamente rimessa in discussione.
2.3. Nella fattispecie in esame, non può ritenersi legittima la revoca unilaterale dell’assenso (sulla localizzazione dell’impianto di trattamento rifiuti) deliberata dal Comune di San Nicandro Garganico.
In sintesi, la revoca viene giustificata:
– in relazione alle caratteristiche ambientali e geomorfologiche del sito di Gavitella (che però, per ammissione dello stesso Comune, ricade all’esterno dei principali sistemi vincolistici e presenta aspetti di criticità interamente rilevabili già due anni prima, all’atto della proposta di localizzazione);
– in relazione all’asserita erroneità dello studio di impatto ambientale redatto dalla società di ingegneria Eco-logica s.r.l. (che viene apoditticamente affermata, senza specifici rilievi tecnici o giuridici);
– in relazione alla scarsa partecipazione al “forum ambientale” promosso dallo stesso Comune nel febbraio 2009 (circostanza, di per sè, del tutto ininfluente sulla legittimità della delibera consiliare di individuazione del sito).
Dall’esame della pur lunga motivazione, è agevole comprendere che il ripensamento deciso dal nuovo Consiglio comunale si fonda su circostanze di fatto e su valutazioni tecniche del tutto prive di elementi di novità rispetto al 2009, allorquando lo stesso Comune propose al Commissario delegato per l’emergenza ambientale quattro siti idonei alla realizzazione del nuovo impianto.
Inoltre, la Regione Puglia correttamente rileva che il decreto commissariale 17 novembre 2009 n. 186/CD, nell’approvare la definitiva localizzazione del nuovo impianto in loc. Gavitella, demandò allo stesso Comune di San Nicandro Garganico la progettazione dell’impianto, l’esperimento della valutazione di impatto ambientale e l’acquisizione di tutti i nulla-osta e pareri a ciò necessari. Dunque, eventuali fattori di impedimento alla realizzazione dell’opera, riguardanti le risorse naturalistiche o la sicurezza dell’impianto, non potranno che essere valutati nel corso dell’iter procedimentale per il quale il Commissario ha delegato proprio il Comune di San Nicandro Garganico.
2.4. Per quanto detto, ed assorbita ogni altra censura, la delibera comunale 21 novembre 2011 n. 54 è viziata per violazione del principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni e per eccesso di potere e va annullata.
Le spese di giudizio possono essere integralmente compensate, avuto riguardo alle peculiarità della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la deliberazione 21 novembre 2011 n. 54 del Comune di San Nicandro Garganico.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Paolo Amovilli, Referendario