- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Regolamento regionale trasfuso in legge regionale – Improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse – Fattispecie

2. Sanità e farmacie – Servizio sanitario regionale – Riordino rete ospedaliera – Soppressione piccoli presidi sanitari – Irragionevolezza – Non sussiste – Ragioni

1. Il ricorso avente ad oggetto l’impugnazione di un regolamento regionale le cui disposizioni vengano successivamente trasfuse in una legge regionale deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse (nella specie, il TAR ha dichiarato improcedibile l’impugnativa rivolta nei confronti del regolamento di riordino della rete ospedaliera approvato dalla Regione Puglia in quanto le norme regolamentari sono state successivamente trasfuse nella L.R. n. 2/2011 così acquisendo rango normativo superiore).

2. Nell’ambito del riordino della rete ospedaliera regionale la progressiva eliminazione di presidi piccoli risponde non solo ad esigenze di contenimento della spesa pubblica, ma pure ad una migliore garanzia del diritto alla salute, in quanto è di tutta evidenza che presidi di maggiori dimensioni, con più corpose dotazioni organiche ed anche maggiori fondi a disposizione, possono garantire l’acquisto e l’utilizzo di macchinari di cui un piccolo ospedale non può dotarsi. Pertanto sfugge a profili di irragionevolezza la progressiva concentrazione dell’offerta sanitaria e la conseguente progressiva eliminazione dei piccoli presidi.

La sentenza n. 1728/2012 ha una massima identica.

N. 01727/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00345/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 345 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Gioia del Colle, rappresentato e difeso dall’avv. Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso Gennaro Notarnicola in Bari, via Piccinni, n.150;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Mariangela Rosato e Adriana Shiroka, con domicilio eletto presso Mariangela Rosato in Bari, Reg. Puglia – L.re N. Sauro nn. 31-33;
Comune di Putignano (n.c.);
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso Edvige Trotta in Bari, Lungomare Starita n.6;

per l’annullamento
– nei limiti degli interessi del comune ricorrente, del regolamento regionale n. 18 del 16.12.2010 recante “riordino della rete ospedaliera della regione puglia per l’anno 2010”, pubblicato sul bollettino ufficiale regionale n. 188 suppl. del 17.12.2010 e del successivo regolamento regionale 22.12.2010, n. 19 ad oggetto “r.r. 16.12.2010, n. 18 – regolamento di riordino della rete ospedaliera della regione puglia per l’anno 2010. rettifica”, pubblicato sul bollettino ufficiale 23.12.2010, n. 191 suppl.;
– di ogni altro atto ai predetti presupposto, connesso e conseguenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresi, ove occorra, la deliberazione di g.r. n. 2791 del 15.12.2010 di adozione del predetto regolamento;
– nonchè di ogni atto dell’asl Ba, anche esecutivo del regolamento di riordino, nella parte in cui prevede la disattivazione di unità operative dell’ospedale di Gioia del Colle o la sua chiusura.
motivi aggiunti:
– della deliberazione del direttore generale della asl Ba n. 575 del 31.3.2011, recante individuazione della dotazione organica anche in esecuzione del piano di riordino ospedaliero;
– della deliberazione di g.r. n. 661 del 5.4.2011, di approvazione della nuova dotazione organica della asl Ba;
– ove occorra, della nota della regione Puglia – area politiche per la promozione della salute delle persone e delle pari opportunità – servizio programmazione assistenza ospedaliera e specialistica prot. n. 00151 del 14.4.2011, recante esplicitamente delle ragioni che avrebbero determinato la riduzione dei posti letto e la soppressione delle unità operative in danno dell’ospedale di Gioia del Colle;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di Azienda Sanitaria Locale Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2012 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. G. Notarnicola, per la parte ricorrente, avv.ti A. Schiroka e M. Rosato, per la Regione e avv. Carmine Cagnazzo, su delega dell’avv. E. Trotta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Il Comune, in qualità di ente rappresentativo della comunità cittadina locale incisa dal regolamento censurato (con il che si supera l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione formulata dalla Regione resistente) , con il ricorso principale impugna, in parte qua, il Regolamento Regionale n. 18/2010 (come successivamente modificato dal R.R. n.19/2010) che ha riordinato la rete ospedaliera:
RIDUCENDO i posti letto per acuti del plesso ospedaliero di Gioia del Colle da 71 complessivi a 32, con soppressione dei reparti di Pneumologia, Riabilitazione Pneumologica,; Lungodegenza e Oculistica;
AGGREGANDOLO (amministrativamente) a quello di Putignano.
Contesta, in estrema sintesi, la violazione dell’art. 121 cost (e della normativa di settore in dettaglio meglio indicata nella rubrica del I motivo di ricorso) perchè il regolamento avrebbe normato ex novo ed integralmente una materia soggetta, invece, alla potestà legislativa della Regione (e, dunque, da disciplinarsi con fonte di rango superiore).
Censura, inoltre, l’esercizio della discrezionalità amministrativa, sfociata nella decisione di ridurre le potenzialità dell’ospedale di Gioia del Colle, sotto il profilo della irragionevolezza delle scelte operate – in considerazione degli eccellenti risultati dell’ospedale inciso dalla riforma ospedaliera- non sorrette, peraltro, da alcuna esplicita motivazione .
La Regione si è costituita difendendo nel merito la scelta operata con il piano di riordino, evidenziando la ragionevolezza della decisione di riduzione dei posti letto e soppressione di alcuni reparti, alla luce dell’istruttoria svolta che ha messo in luce la presenza di tre plessi ospedalieri nelle vicinanze dell’ospedale di Gioia del Colle e lo scarso utilizzo dello stesso da parte della popolazione residente (v. I memoria di costituzione della Regione, dep. il 12.3.2011).
Con motivi aggiunti il Comune ha altresì impugnato alcuni atti di attuazione della riforma impugnata, meglio indicati in epigrafe.
Con memoria difensiva (depositata il 12.5.2011, in vista della udienza camerale cautelare del 19.5.2011), la Regione ha chiesto, infine, l’adozione di una pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, poichè il piano di riordino (parzialmente) impugnato dal Comune ricorrente, è stato oggetto di legificazione con L.R. n.2/2011 (esplicitamente qualificata dalla stessa Regione quale Legge- provvedimento).
All’udienza del 12.7.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
Per una migliore comprensione delle vicende oggetto di controversia è opportuno ripercorrere la cronologia dei provvedimenti che hanno portato all’adozione del piano di riordino.
– Il 29.11.2010 è stato sottoscritto l’Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, avente ad oggetto l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012;
– il 30.11.2010 la Giunta Regionale con DGR n. 2624 ha approvato il suddetto Piano di rientro, già oggetto di concertazione istituzionale;
– il 15.12.2010, con DGR n. 2791, è stato adottato, con Regolamento n. 18/2010, il predetto piano di rientro (adozione con procedura di urgenza;
la L.R. n. 2/2011 ha poi recepito le disposizioni regolamentari sopraccitate, dando formale copertura legislativa alle stesse (Approvazione con legge dell’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012”. Recita, infatti, l’ art.1 della L.R.:”Approvazione.
1. E’ approvato l’Accordo sottoscritto il 29 novembre 2010 tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Presidente della Giunta regionale, con l’allegato “Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario regionale 2010-2012”.
La presente legge è dichiarata urgente e sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione ai sensi e per gli effetti dell’art. 53, comma 1 della L.R. 12/05/2004, n° 7 “Statuto della Regione Puglia” ed entrerà in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione Puglia.
All.1
Allegato A”).
Dal ciò deriva che i provvedimenti impugnati sono conformi a norme aventi forza legislativa, le quali, come tali, forniscono “copertura” normativa di rango superiore alla normativa regolamentare impugnata.
Il loro annullamento, pertanto, non determinerebbe per il Comune ricorrente alcuna utilità , in quanto le stesse disposizioni sono, comunque, contenute nella legge regionale n. 2/2011, escluse da qualsivoglia incidenza dell’odierno giudizio, salvo il caso di declaratoria di incostituzionalità .
Ritiene, tuttavia, il collegio che non sussistano i presupposti per delibare positivamente il vaglio preventivo di non manifesta infondatezza delle suddette norme di cui il Comune ha successivamente dedotto l’illegittimità costituzionale.
In estrema sintesi, non può ritenersi non manifestamente infondata la dedotta violazione del principio di riserva di amministrazione, in quanto esso non ha copertura costituzionale.
Parimenti è da escludersi la dedotta violazione del principio che garantisce il diritto di tutela giurisdizionale, in quanto la tutela avverso leggi- provvedimento trova la sua sede naturale dinanzi alla Corte Costituzionale, quale Giudice delle Leggi (su entrambe le questioni appena esaminate si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 289 del 2010 della Corte Costituzionale).
Infine, è da escludersi che superi il richiesto vaglio preventivo anche l’eccezione di irragionevolezza della scelta compiuta dalla regione in sede di programmazione della rete ospedaliera.
Deduce il Comune ricorrente che la presenza di tre plessi ospedalieri nelle vicinanze (ad Acquaviva, Putignano ed osp. Della Murgia), la rilevata inadeguatezza di molti ricoveri effettuati (specie nel soppresso reparto di oculistica), nonchè la limitata utilità dei ricoveri per i cittadini residenti (nel 2009 su 5796 ricoveri di residenti Gioiesi solo 1099 sono stati effettuati presso il locale nosocomio) non sarebbero indici sufficienti ed adeguati per supportare la scelta regionale di ridimensionamento.
La tesi sostenuta dal Comune non può essere condivisa.
Il dato numerico dei ricoveri dei residenti nell’ospedale locale (meno di 1/5), comunque, esprime la esigua capacità del nosocomio in questione, per come attualmente strutturato, a soddisfare in modo globale le esigenze della comunità locale.
Poco importa che più di 4/5 dei ricoveri dei Gioiesi in altri ospedali sia dettato dalla necessità (per mancanza nell’ospedale locale del reparto che fornisca le cure necessarie) e non da libera scelta.
Il dato certo è che l’ospedale, pur se permanesse nella attuale struttura organizzativa, sarebbe, comunque, inidoneo a soddisfare la maggior parte della “domanda” sanitaria della comunità locale.
Da ciò si desume un elemento incontrovertibile, ricavabile, peraltro, dal numero complessivo dei posti letto (appena 71): il presidio gioiese è una struttura estremamente piccola inidonea a soddisfare le globali esigenze locali.
Nè può ragionevolmente sostenersi che possa mantenersi aperto un reparto come quello – ad es. – di oculistica che evidenzia la quasi totale inadeguatezza dei ricoveri effettuati.
D’altro canto, la progressiva eliminazione di presidi piccoli risponde non solo ad esigenze di contenimento della spesa pubblica, ma ad una migliore garanzia del diritto alla salute, in quanto è di tutta evidenza che presidi di maggiori dimensioni, con più corpose dotazioni organiche ed anche maggiori fondi a disposizione, possano garantire l’acquisto e l’utilizzo di macchinari di cui un piccolo ospedale non può dotarsi.
In altri termini sfugge a profili di irragionevolezza la progressiva concentrazione dell’offerta sanitaria e la conseguente progressiva eliminazione dei piccoli presidi.
Gli atti applicativi impugnati con motivi aggiunti, essendo puramente esecutivi delle disposizioni legislative, sfuggono a profili di illegittimità , trovando diretta copertura nelle disposizioni di rango legislativo.
I ricorsi, pertanto, vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
L’andamento complessivo della controversia e la sopravvenuta legificazione dei provvedimenti impugnati impongono, tuttavia, la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore