- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Comparazione tra interesse pubblico e affidamento del privato – Necessità di congrua motivazione

2. Procedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Limite temporale del termine ragionevole – Da valutare in concreto secondo il grado di complessità degli interessi coinvolti

3. Edilizia e urbanistica – Piano di recupero urbanistico – Funzione – Conservazione, ricostruzione e riutilizzazione del patrimonio edilizio

4. Procedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Esercizio del potere di riesame – provvedimento emanato a seguito di conferenza di servizi decisoria – Principio del contrarius actus – Necessaria riconvocazione della conferenza

5. Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi ex art
6 L.R. Puglia n. 21/2008 per l’approvazione dei programmi integrati di rigenerazione urbana – Finalità – Esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti – Natura istruttoria

6. Procedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Domanda di risarcimento del danno – Valutazione anche in caso di legittimo esercizio del potere di autotutela – Necessità

7. Risarcimento del danno – Trattative per la formazione di accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 – Convenzioni urbanistiche – Responsabilità precontrattuale – Lesione dell’affidamento del privato – In caso di comportamento colpevole dell’Amministrazione – Sussiste indipentemente dalla legittimità dell’esercizio dello ius poenitendi

8. Procedimento amministratuvo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Domanda di risarcimento del danno – Responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione – Giurisdizione del Giudice Amministrativo – Sussiste

1. Ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/90, l’annullamento d’ufficio di un provvedimento amministrativo presuppone una congrua motivazione sull’interesse pubblico attuale e concreto posto a sostegno dell’esercizio discrezionale dei poteri di autotutela, con adeguata ponderazione comparativa, che tenga anche conto dell’interesse dei destinatari dell’atto al mantenimento delle posizioni che su di esso si sono consolidate e del conseguente affidamento derivante dal comportamento seguito (ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 21 dicembre 2009, n. 8529, id. sez IV, 27 novembre 2010, n.8291).

2. L’art 21-nonies nel prevedere il limite temporale del “termine ragionevole” ha dato vita ad un parametro indeterminato ed elastico, finendo così per lasciare all’interprete il compito di individuarlo in concreto, in considerazione del grado di complessità degli interessi coinvolti e del relativo consolidamento, secondo il parametro costituzionale (art.3 Cost.) di ragionevolezza.

3. La funzione di un piano di recupero urbanistico – quale il P.I.R.U. ex l.r. 21/2008 – va tendenzialmente individuata nella conservazione, ricostruzione e riutilizzazione del patrimonio edilizio, e non già nella concessione di incrementi volumetrici (T.A.R. Puglia Bari sez III 15 maggio 2008 n.1150, id. sez II 10 settembre 2003, n.3246).

4. Secondo il principio del contrarius actus, qualora un provvedimento sia stato emanato a seguito di conferenza di servizi decisoria, l’eventuale esercizio del potere di riesame in autotutela deve seguire il medesimo procedimento d’emanazione degli atti che si intende rimuovere o modificare (Consiglio di Stato Sez. V 27 settembre 2004 n.6291) dovendosi pertanto convocare nuovamente la conferenza, alla quale dovranno partecipare tutte le Amministrazioni precedentemente intervenute.

5. La conferenza di servizi prevista dall’art. 6 L.R. Puglia n. 21/2008 per l’approvazione dei programmi integrati di rigenerazione urbana, preordinata alla conclusione di un Accordo di programma ex art 34 T.U.E.L., presenta carattere prevalentemente istruttorio, avendo la finalità di effettuare esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti.

6. Indipendentemente dalla legittimità dell’esercizio del potere autoritativo di autotutela esercitato e quindi dall’accoglimento del petitum di annullamento, deve dichiararsi l’ammissibilità di tutela esclusivamente sul piano risarcitorio per violazione degli artt.1337-1338 c.c. ove vi sia stata lesione dell’affidamento incolpevole in merito alla piena legittimità ed efficacia dell’azione amministrativa.

7. Anche nelle trattative per la formazione di accordi ex art 11 l.241/90 – in cui rientrano pacificamente le convenzioni urbanistiche – è configurabile una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione allorchè essa, con il proprio complessivo colpevole comportamento, leda l’affidamento in buona fede del privato in merito alla legittimità ed operatività dei provvedimenti preordinati alla conclusione dell’accordo medesimo, indipendentemente dal profilo della legittimità o meno dell’esercizio del potere autoritativo di autotutela.

8. Le controversie in materia di risarcimento del danno ingiusto per responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione rientrano nell’ampia giurisdizione esclusiva del G.A. codificata dall’art. 11 della L. 241/90 (oggi art. 133 c.1 a) 2) c.p.a.), estesa anche a quelle inerenti la “formazione” dei predetti accordi.

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Vedi Cons. di Stato, sez. IV, sentenza 8 febbraio 2013, n. 829 – 2013; ordinanza 6 marzo 2012 n. 919 – 2012 , ric. n.1282 – 2012

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N. 01704/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00383/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 383 del 2011, proposto da:
“Nuovedilizia s.r.l.”, rappresentata e difesa dagli avv. Enrico Follieri, Ilde Follieri, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

contro
Comune di San Marco in Lamis in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso Nino Matassa in Bari, via Andrea Da Bari, 35; Regione Puglia;

per l’annullamento
previa emanazione di idonee misure cautelari
– della delibera di C. C. del Comune di San Marco in Lamis n.2 dell’ 11.1.2011, comunicata con raccomandata a.r. pervenuta il 4.2.2011, con la quale si è disposto l’annullamento d’ufficio della delibera di C. C. n. 22 del 12.3.2009 avente ad oggetto “programma integrato di rigenerazione urbana relativo alla zona Via Sannicandro, Via Ai Monti, Via De Filippis. Adozione” e della delibera di C. C. n. 31 del 31.3.2010 riguardante “piano particolareggiato (ex programma integrato di rigenerazione urbana) relativo alla zona di Via Sannicandro, Via Ai Monti, Via De Filippis. Schema di convenzione per edilizia residenziale pubblica convenzionata. Approvazione”;
– di tutti gli atti richiamati ed allegati alla delibera di C. C. n. 2 dell’11.1.2011 e, in particolare, per quanto possa occorrere, delle note della Regione Puglia n. 9931 del 17.6.2010 e n. 11902 del 30.7.2010 e della nota n. 13424 del 6.10.2010 del Comune di San Marco in Lamis;
e per la condanna, ai sensi degli artt. 30, 1° comma, e 34, 1° comma, lett.c) c.p.a
del Comune di San Marco in Lamis a sottoscrivere la convenzione relativa al Piano Particolareggiato approvato ed in funzione della quale la ricorrente ha proceduto, con permesso di costruire n. 49 del 27.5.20 10, alla “demolizione totale dei fabbricati e costituzione di aree urbane”, per poter cedere le aree libere al Comune, in esecuzione della convenzione stessa;
in subordine, per la condanna
del Comune di San Marco in Lamis al risarcimento dei danni qualora non vengano accolte le altre due domande , per un totale di euro 1.052.000,00 come da perizia che si deposita, avendo la ricorrente fatto legittimo affidamento sugli atti approvati e proceduto alla demolizione dei fabbricati esistenti, come da permesso di costruire n. 49/10.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Marco in Lamis;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2011 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori l’avv. Alma Lucia Giuseppina, su delega dell’avv. Enrico Follieri, per la parte ricorrente; l’avv. Nino Matassa, per il Comune resistente.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Espone la società ricorrente di essere proprietaria nel Comune di San Marco in Lamis di suolo ricadente in zona C del Piano Particolareggiato “La Selva” e di fabbricati in parte condonati in zona B1 del vigente P d F.
Al fine di dare attuazione al suddetto P.P. ed in seguito all’entrata in vigore della l.r.Puglia 21/2008, la ricorrente presentava al Comune istanza di Programma Integrato di Rigenerazione Urbana (P.I.R.U.) ai sensi dell’art 6 della soprarichiamata legge.
Il Comune adottava con del C.C. n.22 del 12 marzo 2009 il suddetto P.I.R.U. in variante agli strumenti urbanistici vigenti, e attivava conseguentemente la procedura prevista dall’art 6 l.r. 21/2008, convocando Conferenza di Servizi tra i rappresentanti di tutte le Amministrazioni interessate.
In tale sede emergeva la non necessità di procedere alla formazione di variante urbanistica, secondo le indicazioni fornite in sede di Conferenza (verbale n.3 del 25 settembre 2009) da parte del rappresentante regionale arch. Di Trani.
Pertanto alla luce degli esiti della Conferenza, il Comune di San Marco in Lamis approvava con deliberazione C.C. n.31 del 31 marzo 2010 il Piano Particolareggiato (ex P.I.R.U.) relativo alla zona di via Sannicandro, via Monti e via De Filippis unitamente allo schema di convenzione per edilizia residenziale pubblica convenzionata.
Indi, la società “Nuovedilizia” presentava istanza di permesso a costruire per demolizione totale dei fabbricati e costruzione di aree urbane relativamente agli immobili de quibus, dal momento che in esecuzione del predetto Piano e della stipulanda convenzione doveva cedere le aree al Comune.
Il Responsabile comunale Urbanistica rilasciava in data 24 maggio 2010 il permesso di costruire n.49 per la demolizione, la quale veniva eseguita il 22 luglio 2010.
Se non che, in data 24 novembre 2010 lo stesso Responsabile Settore Urbanistica comunale, su sollecitazione del Servizio Urbanistico regionale, avviava il procedimento per l’annullamento in autotutela delle deliberazioni C.C. n. 22 del 12 marzo 2009 e n.31/2010, procedimento che si concludeva con l’annullamento d’ufficio mediante del C.C. n.2 del 11 gennaio 2011 qui impugnata.
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, l’odierna ricorrente come sopra rappresentata e difesa, impugna i provvedimenti in epigrafe indicati chiedendone l’annullamento unitamente a condanna c.d. pubblicistica ex art. 30 c.1 e 34 c. 1 lett c) c.p.a., deducendo le seguenti censure.
I. violazione di legge per erronea presupposizione dell’obbligo di adeguamento ai rilievi regionali; incompetenza della Regione; eccesso di potere per difetto di motivazione
II. violazione art 21-nonies l.241/90 e s.m.; eccesso di potere per difetto di motivazione in ordine ad un presupposto essenziale dell’annullamento; eccesso di potere per difetto di istruttoria; insussistenza delle illegittimità indicate nelle note regionali; violazione art 2, 4 e 7 bis l.r. Puglia 21/2008 e art 6 d.lgs. 4/2008; contradditorietà .
III. violazione ed erronea applicazione art 21-nonies l.241/90 e s.m e dei principi in tema di annullamento d’ufficio; eccesso di potere per carenza di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, sviamento;
IV. violazione principio del contrarius actus nel procedimento di autotutela;
V. violazione art 10 l. 241/90 e s.m.
Domandava altresì in subordine, per l’ipotesi di rigetto delle domande di annullamento e adempimento in forma specifica, la condanna del Comune al risarcimento dei danni determinati dall’affidamento ingenerato nella ricorrente dagli atti approvati e poi rimossi in autotutela.
Evidenziava la difesa di parte ricorrente, in necessaria sintesi (art 3 c.p.a.) la grave illegittimità e scorrettezza (anche sotto il profilo risarcitorio) dell’operato del Comune nonchè della stessa Regione Puglia, dal momento che proprio il Comune in sede di Conferenza di Servizi, su specifica indicazione da parte del rappresentante regionale, si era consapevolmente determinato in merito alla non necessità della variante urbanistica. Prospettava quindi la non rispondenza dell’impugnato provvedimento di annullamento d’ufficio al parametro normativo codificato dall’art 21-nonies l.241/90, sia in punto di mancata adeguata ponderazione degli interessi della ricorrente e dell’affidamento del tutto incolpevole ingenerato dalle deliberazioni poi caducate, sia in punto di mancanza del presupposto della stessa illegittimità delle deliberazioni C.C. n. 29/2009 e 31/2010. Infatti secondo la ricorrente nella fattispecie non vi sarebbe tra l’altro alcuna variante ai piani perchè si procederebbe solamente ad una delocalizzazione dei volumi, consentita ai sensi dell’art 7 bis l.r. 21/2008, ma sempre all’interno di aree edificabili secondo il P.d.F. e il P.P. Non andava infine trascurato lo stesso parere pro veritate sostanzialmente negativo preventivamente acquisito dal Comune in merito alla legittimità dell’intervento di secondo grado.
In subordine rispetto alla pretesa demolitoria e di adempimento, parte ricorrente chiede la condanna del Comune al risarcimento dei danni per la lesione del proprio affidamento incolpevolemente ingenerato sulla legittimità degli atti approvati in esito alla Conferenza di Servizi, allegando relazione giurata di stima sulla quantificazione del danno subito, consistente nella intervenuta demolizione dei fabbricati di proprietà – assentita dal Comune con permesso a costruire 49/2010 – in quanto strettamente funzionale e propedeutica alla realizzazione dell’intervento edilizio approvato, essendo tali aree destinate alla cessione al Comune secondo lo schema di convenzione allegato alla delibera C.C. n.31/2010 . In definitiva, tale demolizione avrebbe trovato la propria causa esclusivamente nella preordinata cessione delle aree di cui al P.P. (ex P.I.R.U.) e allegato schema di convenzione, poi non sottoscritta.
Si costituiva il Comune di San Marco in Lamis, rilevando l’infondatezza del gravame, essendo il programma integrato di rigenerazione urbana proposto dalla ricorrente privo dei requisiti di cui alla l.r. Puglia 21/2008, con particolare riferimento alla “totale o prevalente edificazione” dell’area interessata, edificata soltanto nella misura di circa il 31 %, nonchè per la riallocazione delle volumetrie nella medesima area anzichè in aree diverse come imposto dall’art 7 bis l.r. 21/2008.
Quanto alla ponderazione degli interessi della società ricorrente, riteneva che il non significativo lasso di tempo trascorso, unitamente al mancato perfezionamento della convenzione di cui all’art 4 lett i) l.r. n.21/2008, depone per l’insussistenza di una posizione di affidamento qualificata e rilevante tale da ostacolare l’esercizio del potere di riesame, preceduto da adeguata istruttoria, contraddittorio ed ampiamente motivato. Prospettava infine il rapporto di completa autonomia tra l’intervenuta demolizione effettuata della ricorrente e l’esecuzione del P.I.R.U.. Quanto alla domanda risarcitoria, ne rilevava l’infondatezza stante la legittimità dei provvedimenti impugnati, ed essendo stata la stessa ricorrente ad aver indotto in errore il Comune sulla sussistenza dei presupposti di legge.
Alla Camera di Consiglio del 24 marzo 2011 con ordinanza n.262/2011 il Collegio prendeva atto della rinuncia all’istanza cautelare.
All’udienza pubblica del 20 ottobre la causa veniva trattenuta per la decisione.
2. Il ricorso è infondato e va respinto quanta alle domande di annullamento e di adempimento, mentre è fondato e va accolto quanto all’azione risarcitoria, nei termini dinanzi indicati.
3. La controversia all’esame del Collegio verte sulla legittimità – e sui riflessi risarcitori sotto il profilo della lesione dell’affidamento – del provvedimento di annullamento in autotutela del P.I.R.U. adottato ed approvato, in esito a Conferenza di Servizi ex l. r. 21/2008, con deliberazioni C.C. n.31/2010, ed in pendenza della sottoscrizione della convenzione tra la ricorrente e l’Autorità comunale per interventi di edilizia residenziale pubblica convenzionata.
L’impugnato provvedimento di secondo grado interviene a distanza di oltre 9 mesi dalla deliberazione consiliare di approvazione del P.P. (ex P.I.R.U.) e va evidentemente ad incidere negativamente sugli interessi della ricorrente, comunque come si dirà titolare di affidamento qualificato ed incolpevole alla legittimità del programma di recupero urbano.
Come noto, a seguito dell’entrata in vigore dell’art 21-nonies l.241/90 per effetto della novella l.15/2005, di recepimento di diffuso orientamento giurisprudenziale, l’annullamento d’ufficio presuppone una congrua motivazione sull’interesse pubblico attuale e concreto posto a sostegno dell’esercizio discrezionale dei poteri di autotutela, con adeguata ponderazione comparativa, che tenga anche conto dell’interesse dei destinatari dell’atto al mantenimento delle posizioni che su di esso si sono consolidate e del conseguente affidamento derivante dal comportamento seguito (ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 21 dicembre 2009, n. 8529, id. sez IV, 27 novembre 2010, n.8291).
L’art 21-nonies nel prevedere il limite temporale del “termine ragionevole” ha dato vita ad un parametro indeterminato ed elastico – a differenza di altre fattispecie tipiche di annullamento codificate da norme speciali quali l’art 1 c. 136 l. 311/2004 – finendo così per lasciare all’interprete il compito di individuarlo in concreto, in considerazione del grado di complessità degli interessi coinvolti e del relativo consolidamento, secondo il parametro costituzionale (art.3 Cost.) di ragionevolezza.
Quanto innanzitutto al profilo della illegittimità del programma di rigenerazione urbana, ritiene il Collegio che i motivi esplicitati nell’impugnato atto di annullamento d’ufficio abbiano senz’altro capacità invalidante ex art 21-octies c. primo l. 241/90 alla luce della documentazione depositata in giudizio.
Decisivo rilievo assume la carenza del requisito della “totale o prevalente edificazione” ai sensi della l.r. Puglia 21/2008 dell’area interessata, la quale risulta inequivocabilmente edificata per soli mq 545, pari al 31,14 % dell’intera area, dovendosi ritenere per “prevalente” l’edificazione quantomeno superiore al 50 % della superficie totale. Ciò tra l’altro impedirebbe il conseguimento della stessa funzione di un piano di recupero urbanistico – quale il P.I.R.U. ex l.r. 21/2008 – che va tendenzialmente individuata nella conservazione, ricostruzione e riutilizzazione del patrimonio edilizio, e non già nella concessione di incrementi volumetrici (T.A.R. Puglia Bari sez III 15 maggio 2008 n.1150, id. sez II 10 settembre 2003, n.3246).
Nè a diverse conclusioni può giungersi applicando, come vorrebbe la ricorrente e invero sostenuto inizialmente dal Comune, il d.m. 1444/1968 il quale nell’identificare il concetto di “edificazione parziale” nulla sposta in termini di “edificazione prevalente”secondo il disposto della l.r. 21/2008 interpretato secondo il criterio del significato letterale ex art 12 delle disposizioni sulla legge in generale del c.c.
Sotto altro profilo, non può considerarsi nel calcolo della predetta superficie edificata, quella espressa da un lotto edificabile ma non ancora edificato.
Ritiene inoltre il Collegio fondata la violazione dell’art 7-bis l.r. 21/2008, addotto dal Comune quale ulteriore motivo a supporto dell’impugnato annullamento d’ufficio.
Infatti, la suesposta norma consente la delocalizzazione di volumetrie che costituiscano detrattori ambientali o paesaggistici mediante demolizione e ricostruzione “in aree diverse”, per evidenti finalità di tutela del contesto ambientale.
Nella fattispecie per cui è causa, invece, l’attività di demolizione e ricostruzione degli edifici riguarda la stessa area, sia pure in diversa posizione, non rientrando nelle previsioni normative regionali, si da rendere inevitabile la variante al P.d.F.
Ne consegue per tali concorrenti ed assorbenti motivi la sussistenza dell’esigenza di ripristino della legalità a fondamento dei provvedimenti impugnati, non sussistendo come detto i presupposti per procedere al programma di recupero urbano.
Apprezzata così la serietà e rilevanza dei motivi esplicati dal Comune sotto il profilo della legalità violata, deve il Collegio accertare la sussistenza degli ulteriori presupposti di cui al citato art 21-nonies a supporto del contestato intervento in autotutela.
Ritiene il Collegio che nella fattispecie per cui è causa l’Amministrazione abbia nel complesso legittimamente esercitato il proprio potere discrezionale di riesame – pur avendo essa stessa come si dirà dato contributo causale, con propri colpevoli errori, all’illegittimità del procedimento seguito – in considerazione delle ragioni seguenti.
La deliberazione di secondo grado impugnata, facendo proprie le osservazioni provenienti dalla Regione, ha effettivamente considerato e ponderato l’interesse antagonista della ricorrente, ritenendolo recessivo rispetto agli interessi pubblici concreti ed attuali ulteriori al ripristino della legalità , consistenti nel negativo impatto che avrebbero avuto i nuovi volumi nella zona circostante, aspetto non certo trascurato nell’apparato motivazionale.
A fonte di tale interesse pubblico, il non significativo lasso di tempo intercorso dalla deliberazione di approvazione del P.I.R.U. unitamente al mancato perfezionamento della convenzione di cui all’art 4 lett i) l.r. 21/2008 depongono per l’esclusione di una posizione di affidamento qualificata a tal punto da ostacolare l’esercizio del potere di riesame, anche se come di dirà più avanti, va altrettanto evidenziata dal Collegio la mancata considerazione in questa sede dell’intervenuta demolizione, e del relativo pregiudizio patrimoniale sofferto dalla ricorrente a causa dell’illegittima approvazione del P.I.R.U. – aspetto tra l’altro correttamente evidenziato nello stesso parere legale pro veritate richiesto dal Comune – fatto idoneo a determinare la responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione comunale a titolo precontrattuale ex art 1337-1338 c.c.
Sono pertanto complessivamente infondate tutte le dedotte censure di violazione degli art 21-nonies l.241/90, art 2, 4 e 7bis l.r. 21/2008, art 6 d.lgs 4/2008 nonchè di eccesso di potere sotto tutti i profili dedotti.
Debbono parimenti respingersi le doglianze di violazione del contraddittorio istruttorio che deve contraddistinguere ogni procedimento di secondo grado (Consiglio di Stato sez VI, 24 settembre 2010, n.7125) avendo comunque l’Amministrazione controdedotto seppur sinteticamente (T.A.R. Abruzzo 6 giugno 2007, n.285) alle osservazioni presentate dalla ricorrente, disattendendole motivatamente,
Infine, è parimenti infondata, secondo il Collegio, anche la censura di violazione del principio del contrarius actus.
E’innegabile che qualora un provvedimento sia stato emanato a seguito di conferenza di servizi decisoria, l’eventuale esercizio del potere di riesame in autotutela deve seguire il medesimo procedimento d’emanazione degli atti che si intende rimuovere o modificare (Consiglio di Stato sez V 27 settembre 2004 n.6291) dovendosi pertanto convocare nuovamente la conferenza, alla quale dovranno partecipare tutte le Amministrazioni precedentemente intervenute.
La conferenza di servizi prevista dall’art 6 l.r. 21/2008 per l’approvazione dei programmi integrati di rigenerazione urbana, preordinata alla conclusione di un Accordo di programma ex art 34 t.u.e.l., presenta carattere prevalentemente istruttorio, avendo la finalità di effettuare esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti, nell’ambito di una decisione di tipo “monostrutturato” consistente, nella fattispecie, nell’approvazione del P.I.R.U. senza variante allo strumento urbanistico generale.
Esclusosi il carattere decisorio, ritiene il Collegio legittimo il procedimento seguito anche sotto questo aspetto, non intervenendo l’attività di riesame nei confronti degli atti della Conferenza, benchè le questioni inerenti i presupposti di legittimità del P.I.R.U. tra cui in primis la necessità o meno di variante siano state proprio in tal sede affrontate tra il Comune ed il rappresentante della Regione Puglia.
4. Conclusivamente, ritiene il Collegio di non poter accogliere nè la domanda demolitoria nè quella conseguente di adempimento ex art 30 c.1 34 c.1 c.p.a. per l’infondatezza di tutte le censure dedotte.
5. Resta da valutare la domanda risarcitoria, che parte ricorrente formula in via del tutto indipendente dall’azione demolitoria, non collegando la responsabilità dell’Amministrazione alla illegittimità del potere di autotutela, bensì alla lesione dell’affidamento ingenerato incolpevolmente nella legittimità delle deliberazioni C.C. n. 22/2009 e 31/2010, unitamente alla relativa esecuzione, con conseguente perfezionamento della convenzione, secondo lo schema approvato ed allegato alla citata del. C.C. 31/2010.
La domanda risarcitoria ex art 32 c.2 c.p.a. va pertanto qualificata quale pretesa al risarcimento del danno consistente nella lesione della propria libertà negoziale, poichè indotta a contrattare e a confidare in buona fede nella validità della procedura seguita dal Comune – su sollecitazione puntuale della stessa Regione – rivelatasi invece illegittima per colpa dell’Amministrazione, e può pertanto essere scrutinata indipendentemente dal rigetto dell’azione demolitoria, potendo nella fattispecie essere ravvisati, in ipotesi, i presupposti per una responsabilità dell’Amministrazione di tipo precontrattuale per lesione dei generali e fondamentali canoni civilistici di buona fede e correttezza – nei limiti del danno emergente e dell’interesse contrattuale negativo.
Tale affidamento, se non prevalente nella fattispecie sull’interesse pubblico al ripristino della legalità violata al fine del sindacato di legittimità del potere autoritativo, ha condotto la società ricorrente a richiedere ed ottenere dal Comune l’assenso alle demolizione degli immobili insistenti sulle aree da cedere nell’ambito dell’approvato P.I.R.U., demolizione poi effettuata il 22 luglio 2010.
Ritiene il Collegio del tutto smentita, secondo la documentazione versata in giudizio, la tesi della difesa comunale secondo cui la demolizione chiesta da “Nuovedilizia” sarebbe stata del tutto autonoma rispetto al procedimento di approvazione del P.I.R.U., quale esercizio dello ius possidenti, essendo del tutto inibito al Comune in sede di rilascio del permesso a costruire qualsiasi indagine sulle finalità dell’istante, trattandosi di autorizzazione vincolata.
L’immobile demolito a distanza di oltre 3 mesi dall’approvazione del P.P. (ex P.I.R.U.), per quanto inagibile, insisteva proprio sulle aree da cedere al Comune in esecuzione dell’approvato programma di recupero, in un rapporto di evidente strumentalità logico-temporale, non sussistendo secondo l”‘id quod plerumque accidit”, altra ragionevole alternativa ragione per demolire.
La stessa deliberazione impugnata C.C. n.2 del 11 gennaio 2011 avente ad oggetto l’annullamento d’ufficio, nella premessa, afferma del resto testualmente “che in esecuzione dell’approvato Piano, con il Permesso di Costruire n.49 del 24.05.2010 è stata autorizzata la “Demolizione totale di fabbricati per costituzione di aree urbane” si da costituire evidente conferma per tabulasdel nesso eziologico.
Ragione per cui è senz’altro possibile affermare che mai la ricorrente avrebbe demolito i fabbricati esistenti se non indotta dall’affidamento sulla legittimità del procedimento seguito dall’Amministrazione, e dalla ragionevole certezza in ordine alla sottoscrizione della convenzione, non essendo ragionevolmente possibile secondo un criterio di diligenza media professionale (art. 1176 c. 2 c.c.) sostenere la prevedibilità dell’annullamento in autotutela sopravvenuto, date le rassicurazioni ricevute durante il complesso iter procedimentale – anche dalla Regione – circa la non necessità di variante.
E’indubbio pertanto che il rilascio del permesso di costruire per la demolizione abbia ancor più rafforzato il convincimento della ricorrente circa il perfezionamento della convenzione, poi inibita dall’annullamento sollecitato dopo pochi giorni dalla Regione
Non ritiene sul punto condivisibile l’assunto del Comune circa l’induzione in errore da parte della ricorrente, la quale avrebbe colpevolmente promosso l’utilizzo del procedimento poi annullato. La “Nuovedilizia” inizialmente formulava varie soluzioni progettuali, sia sotto forma di variante al P.P. “La Selva” sia sotto forma di P.P. con previsioni di recupero; il Comune adottava con del C.C. 22/2009 il P.I.R.U. in variante, determinandosi poi diversamente in seno alla Conferenza a seguito delle puntuali rassicurazioni fornite dal rappresentante della Regione (verbale 25 settembre 2009).
Il Comune quale ente titolare del potere di programmazione del territorio ha dunque fatto propria e sostenuto del tutto autonomamente e motivatamente (vedi ad es le numerose controdeduzioni alle puntuali osservazioni contrarie nella deliberazione C.C. 31/2010 annullata) la legittimità del P.I.R.U. senza variante agli strumenti urbanistici, assumendone tutti i rischi.
Esclusa come detto la risarcibilità del danno derivante dall’esercizio dell’autotutela, qui ritenuto legittimo, si tratta di verificare la responsabilità dell’Amministrazione, secondo la domanda formulata con il ricorso, per la lesione dell’affidamento in buona fede, in relazione al danno allegato e provato consistente nella intervenuta demolizione dei fabbricati esistenti sulle aree de quibus.
La giurisprudenza, quantomeno in riferimento all’annullamento o revoca d’ufficio di provvedimenti di aggiudicazione di contratti pubblici, ha da tempo condivisibilmente affermato indipendentemente dalla legittimità dell’esercizio del potere autoritativo di autotutela esercitato e quindi dall’accoglimento del petitum di annullamento, la ammissibilità di tutela esclusivamente sul piano risarcitorio per violazione degli art 1337-1338 c.c. ove vi sia stata lesione dell’affidamento incolpevole in merito alla piena legittimità ed efficacia dell’azione amministrativa (T.A.R. Campania Napoli sez I 26 agosto 2003 n.11259, id. sez I 30 marzo 2005 n.2744, T.A.R. Lazio Roma sez Ibis 7 luglio 2003 n.5991, id. sez III 13 luglio 2007 n.6369, Consiglio di Stato sez IV 19 marzo 2003 n.1457, id. Adunanza Plenaria 5 settembre 2005 n.6, id. sez V 14 gennaio 2009 n.122, T.A.R. Puglia Bari sez I, 19 ottobre 2011, n.1522).
Secondo tale oramai consolidato orientamento il danno risarcibile va circoscritto nei limiti dell’interesse negativo, contrapposto all’interesse all’adempimento, rappresentato sia dalle spese inutilmente sopportate nel corso delle trattative in vista della conclusione del contratto (danno emergente) sia dalla perdita di ulteriori occasioni per la stipulazione di contratti vantaggiosi (lucro cessante).
Ritiene il Collegio di poter far proprio tale orientamento anche nella fattispecie per cui è causa, caratterizzata come detto dalla colpevole lesione dell’affidamento in buona fede della ricorrente alla legittimità ed alla esecuzione del Programma di rigenerazione urbana, affidamento che ha determinato la demolizione dei fabbricati esistenti, preordinata alla esecuzione e sottoscrizione della convenzione urbanistica, il cui valore di mercato costituisce danno emergente risarcibile.
Anche nelle trattative per la formazione di accordi ex art 11 l.241/90 – in cui rientrano pacificamente le convenzioni urbanistiche (ex multis T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 14 gennaio 2011 , n. 77, Cassazione civile, sez. un., 17 aprile 2009, n. 9151) – è dunque configurabile una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione allorchè essa, con il proprio complessivo colpevole comportamento, leda l’affidamento in buona fede del privato in merito alla legittimità ed operatività dei provvedimenti preordinati alla conclusione dell’accordo medesimo, indipendentemente dal profilo della legittimità o meno dell’esercizio del potere autoritativo di autotutela. Le controversie in merito a tale responsabilità rientrano nell’ampia giurisdizione esclusiva del G.A. codificata dall’art 11 l.241/90 (oggi art 133 c.1 a) 2) c.p.a.), estesa anche a quelle inerenti la “formazione” dei predetti accordi.
In proposito, “Nuovedilizia” ha depositato perizia giurata di stima comprovante l’esistenza di fabbricati censiti in catasto al fg. 90 particelle 264 (sub da 2 a 6) e 265, per una superficie commerciabile complessiva di mq. 828,67 e volumetria di mc 3.125,90, con un valore medio di mercato da applicare pari a euro 1.500/mq, a cui va detratto il costo per rendere agibili i locali, calcolato in euro 300/mq.
Secondo tale calcolo, il valore commerciale dell’intera proprietà demolita è accertabile in complessivi 993.600,00 euro a cui vanno aggiunte le ulteriori spese sostenute (tecniche, messa in sicurezza, demolizioni, scavi e trasporto) per un totale di ulteriori 59.000,00 euro.
Ritiene il Collegio che in assenza di qualsiasi contestazione da parte del Comune in merito alla quantificazione del danno, risulti sufficientemente provato secondo il principio dispositivo pieno applicabile in materia risarcitoria (ex plurimis Consiglio di Stato sez V, 11 maggio 2010, n.2819) il danno consistente nella perdita della disponibilità degli immobili, il cui valore di mercato è calcolato con detrazione dei costi per l’agibilità (1.500 euro m/q – 300 euro m/q).
L’importo così calcolato (pari a 993.600,00 euro) deve essere per il Collegio, ex art 1226 c.c., equitativamente diminuito in misura pari al 10 %, non avendo la ricorrente adeguatamente documentato gli accertamenti di mercato effettuati, nè indicato il criterio di stima utilizzato.
Parimenti, va negato il risarcimento delle ulteriori spese sostenute per la demolizione perchè prive di documentazione.
6. Conclusivamente, il danno risarcibile nei confronti dell’odierna ricorrente alla stregua di quanto precedentemente indicato, è determinato in complessivi 894.24,00 euro; sulla predetta somma trattandosi di debito di valore (data la natura extracontrattuale della responsabilità precontrattuale secondo la tesi prevalente) vanno riconosciuti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali, con decorrenza dal 11 gennaio 2011, data dell’annullamento del procedimento illegittimo, fino alla data di pubblicazione della presente sentenza. Successivamente alla pubblicazione della sentenza, vanno corrisposti gli interessi legali sulla somma come sopra attualizzata e determinata, sino al soddisfo.
7. Per i suesposti motivi il ricorso deve essere respinto quanto alle domanda di annullamento e adempimento, mentre va accolta la sola domanda di condanna al risarcimento danni a titolo di responsabilità precontrattuale.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite, in considerazione anche della reciproca soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
– respinge le domande di annullamento e di adempimento;
– accoglie la domanda risarcitoria e condanna il Comune di San Marco in Lamis nella persona del Sindaco pro tempore al pagamento della somma di 894.24,00 euro, oltre rivalutazione ed interessi legali, in favore della parte ricorrente, come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore
Francesca Petrucciani, Referendario