Risarcimento del danno – Da occupazione illegittima – Omessa impugnazione del decreto di esproprio – Conseguenze 

Poichè il decreto di espropriazione è un atto autonomamente lesivo per il proprietario del suolo oggetto di ablazione in quanto la sua illegittimità  costituisce condizione dell’azione della domanda di risarcimento dei danni da occupazione appropriativa, questi deve impugnarlo in modo autonomo non potendo confidare nell’effetto caducatorio del decreto a seguito dell’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità .   

Pubblicato il 16/04/2018
N. 00579/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00741/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 741 del 2016, proposto da 
Giovanni Mascellaro, Michele Mascellaro, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Catapano, Ruggiero Catapano, domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. Puglia in Bari, piazza Massari, n. 6; 

contro
Comune di San Ferdinando di Puglia, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Colopi, con domicilio eletto presso lo studio Pasquale La Pesa in Bari, piazza Garibaldi, n. 27; 

per la condanna
al risarcimento per equivalente del valore venale del suolo di proprietà , identificato dalle p.lle 875 (frazionata e successivamente nella p.lla 1214 e 1215), 997 (successivamente frazionata nelle p.lle 1216 e 127), 1001, per una estensione complessiva di mq, 3.529, ritenuto illegittimamente occupato, oltre al risarcimento del danno da mancato godimento da computarsi dalla data di occupazione illegittima (31.5.2002) e a quello non patrimoniale da determinarsi in maniera equitativa, assumendo a parametro i criteri di cui all’art. 42-bis d.p.r. 327/2001, compresi rivalutazione ed interessi.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Ferdinando di Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2018 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso notificato il 14.6.2016 e depositato il 24.6.2016, Giovanni e Michele Mascellaro hanno agito per la condanna del Comune di San Ferdinando di Puglia al risarcimento per equivalente del valore venale del suolo di loro proprietà , identificato dalle p.lle 875 (frazionata e successivamente nella p.lla 1214 e 1215), 997 (successivamente frazionata nelle p.lle 1216 e 127), 1001, per una estensione complessiva di mq, 3.529, ritenuto illegittimamente occupato, oltre al risarcimento del danno da mancato godimento da computarsi dalla data di occupazione illegittima (31.5.2002) e a quello non patrimoniale da determinarsi in maniera equitativa, assumendo a parametro i criteri di cui all’art. 42-bis d.p.r. 327/2001, compresi rivalutazione ed interessi.
1.1 – Premettono, a tali fini, che:
– il Comune di San Ferdinando di Puglia, con Decreto n. 6883 rep. 113 del 2.5.2002, disponeva l’occupazione d’urgenza di area oggetto di un P.I.P., approvato con D.D. C. n. 48 del 9.4.1987, cui seguiva l’immissione in possesso, avvenuta il 31.5.2002, con determinazione dell’indennità  di esproprio con decreto n. 145 del 24.7.2002 e il Decreto di esproprio del 23.2.2004; 
– con sentenza n. 1454 del 4.6.2007 il T.A.R. di Bari ha annullato la perimetrazione dei suoli;
– con sentenza n. 1457 del 17.9.2015, passata in giudicato, la corte D’Appello di Bari ha dichiarato il difetto di giurisdizione nel giudizio di opposizione alla stima da loro proposto;
– in data 7.10.2013 hanno diffidato il Comune a conformarsi al giudicato amministrativo;
2. – A fondamento della pretesa risarcitoria i ricorrenti assumono che, per effetto della sentenza del T.A.R. n. 1454 del 4.6.2007, divenuta definitiva, di annullamento della delibera di perimetrazione delle aree per sopravvenuta inefficacia del P.I.P. e della dichiarazione di pubblica utilità , gli atti della procedura espropriativa successivamente adottati sarebbero stati automaticamente caducati.
Tale assunto troverebbe conferma nella sentenza della corte d’Appello di Bari che, nel declinare la giurisdizione a favore del giudice amministrativo, avrebbe richiamato la sentenza sopra menzionata, affermando che “in ragione del giudicato formatosi in sede amministrativa, l’apprensione del bene del fondo Mascellaro da parte del Comune è divenuta illegittima”.
Ritengono, pertanto, che a nulla rileva la mancata impugnazione del Decreto di esproprio del 23.2.2004 essendosi determinata automaticamente la sua caducazione per effetto dell’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità . Escludono che possa trovare, ratione temporis, applicazione l’art. 21 septies della L. 241/1990, come modificato con L. 15/2005, per effetto del quale il decreto di esproprio emesso in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità  possa ritenersi affetto solo da carenza di potere in concreto e, dunque, annullabile e non nullo.
2.1. – Affermano di voler abdicare al proprio diritto di proprietà  e chiedere il risarcimento del danno per equivalente, attesa la irreversibile trasformazione del suolo.
Ritengono che la domanda risarcitoria si ponga anche in riassunzione del giudizio concluso con la pronuncia di difetto di giurisdizione da parte della Corte d’Appello, essendo stato in quella sede, il giudizio di opposizione alla stima riqualificato come domanda di risarcimento danni. Hanno indicato alcuni voci di danno, chiedendo una c.t.u. estimativa ai fini della determinazione dell’esatto ammontare della pretesa risarcitoria.
3. – Il Comune di San Ferdinando di Puglia si è costituito in giudizio il 4.8.2016.
3.1. – Ha, in via preliminare, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’avvenuta prescrizione di ogni diritto dei ricorrenti sulle domande di cui al ricorso. Nel merito ha chiesto la reiezione del ricorso, siccome infondato, ritenendo dirimente la mancata impugnazione del Decreto di esproprio.
4. -Le parti hanno depositato successive memorie in cui si sono principalmente soffermate sui profili di ammissibilità  del ricorso e, in particolare, sugli effetti della omessa impugnativa, da parte dei ricorrenti, del provvedimento conclusivo della procedura espropriativa in oggetto.
5. – Alla pubblica udienza dell’11.4.2018, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. – Oggetto del presente giudizio è l’azione risarcitoria intentata dai ricorrenti volta al risarcimento per equivalente del valore venale del suolo di loro proprietà , in quanto ritenuto illegittimamente occupato, oltre al ristoro del danno da mancato godimento del suolo, alla rivalutazione ed interessi.
A fondamento della pretesa adducono l’illegittimità  della procedura espropriativa avviata dal Comune di San Ferdinando di Puglia avente ad oggetto suoli di un P.I.P., approvato con D.D. C. n. 48 del 9.4.1987.
Secondo la tesi di parte ricorrente, per effetto della sentenza di questo T.A.R. n. 1454 del 4.6.2007, divenuta definitiva, di annullamento della delibera di perimetrazione delle aree per sopravvenuta inefficacia del P.I.P. e della dichiarazione di pubblica utilità , gli atti della procedura espropriativa successivamente adottati sarebbero stati automaticamente caducati, ivi compreso il Decreto di esproprio del febbraio 2004.
A tale ricostruzione si oppone la difesa del Comune di San Ferdinando di Puglia che, oltre a fornire una diversa qualificazione della pretesa dei ricorrenti, con ricadute anche sulla giurisdizione del giudice amministrativo e su una serie di altri profili, ritiene, invece, ostativa ad ogni pretesa dei ricorrenti l’omessa impugnazione del decreto di esproprio. 
7. – Il ricorso è inammissibile.
Il Collegio ritiene, infatti, dirimente l’omessa impugnativa, da parte dei ricorrenti, del decreto d’esproprio, adottato nel febbraio 2004 e tanto consente di poter prescindere, dall’esame delle ulteriori eccezioni sollevate dal Comune, oltre che per ragione di economia processuale, anche in considerazione della necessità  di attenersi al petitum dedotto in giudizio.
7.1. – E’ condiviso, in proposito, l’orientamento secondo cui l’annullamento dell’atto avente valenza di dichiarazione di pubblica utilità  non incide sull’intera scansione degli atti del procedimento espropriativo, che si conclude soltanto con il decreto finale di esproprio; la caducazione automatica che l’annullamento dell’atto presupposto è in grado provocare dell’atto consequenziale non si verifica, infatti, nel rapporto tra il decreto definitivo di esproprio e i precedenti atti ablatori (dichiarazione di pubblica utilità  e provvedimento di occupazione d’urgenza), dal momento che in tal caso il c.d. atto consequenziale è dotato di una sua precisa ed autonoma valenza (lesiva della sfera giuridica dei destinatari), in grado di realizzare il definitivo trasferimento del titolo di proprietà  sui beni oggetto del procedimento ablatorio.
7.2. – Si ritiene utile richiamare, ad ulteriore sostegno, una sentenza del Consiglio di Stato (Sezione IV, del 26/08/2014, n. 4281), che in parte motiva specifica – per quanto qui rileva – quanto segue: 
“Con riguardo alla controversia in esame (decreto di esproprio adottato dopo l’annullamento giurisdizionale dell’atto comportante dichiarazione di pubblica utilità ), il Collegio è dell’avviso che non venga in discussione l’astratta titolarità  del potere (certo di spettanza dell’ente comunale), ma le concrete modalità  del suo esercizio.
In altri termini: poichè l’Amministrazione è resa dalla legge effettiva titolare del potere, ma questo è stato esercitato in assenza dei suoi necessari presupposti, non si è in presenza di un difetto assoluto di attribuzione. In tal caso, è l’esercizio del potere a essere viziato, ma non si pone questione di sua esistenza, cosicchè il provvedimento deve considerarsi annullabile, non già  nullo, capace di “degradare” la situazione soggettiva del privato e soggetto alla giurisdizione del G. A. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 372 del 2012, cit.).
Da tali premesse, segue che il decreto in oggetto, sebbene viziato per mancanza del presupposto, una volta divenuto inoppugnabile, ha tuttavia prodotto irrevocabilmente i propri effetti e dunque il trasferimento della proprietà  del bene conteso (Cons. Stato, sez. IV, n. 6560 del 2007, cit., pur ritenendo affetto da nullità  sopravvenuta il decreto di esproprio emesso dopo la scadenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità , fa salvo “il limite dell’interesse tutelato e dei relativi meccanismi di consolidazione”. (Cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2013, n. 1603).
7.3. – In senso ancor più pregnante per il caso in esame è stato, altresì, sostenuto che: “L’impugnazione dell’atto presupposto, di per sè lesivo dell’interesse dell’interessato, consente di soprassedere alla impugnativa dell’atto conseguenziale solo nell’ipotesi in cui l’eventuale annullamento del primo sia in grado provocare una automatica caducazione del secondo, vale a dire se il provvedimento successivo abbia carattere meramente esecutivo dell’atto presupposto ovvero faccia parte di una sequenza procedimentale che lo pone in rapporto di immediata derivazione dall’atto precedente (nella specie, la Sezione ha dichiarato l’improcedibilità  dell’impugnativa rivolta avverso, tra l’altro, la variante al p. r. g. e vari atti conseguenti, quali le delibere di adozione e approvazione del p. i. p., le delibere di occupazione di urgenza etc., in mancanza dell’impugnazione del decreto finale di esproprio, nel rilievo che l’eventuale annullamento dei primi non avrebbe avuto affetto caducante del secondo)” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27/03/2009, n. 1869; conforme: T. A. R. Puglia – Lecce, Sez. III, 8/04/2013, n. 812: “L’impugnazione dell’atto presupposto, di per sè lesivo dell’interesse dell’interessato, consente di soprassedere all’impugnativa dell’atto conseguenziale solo nell’ipotesi in cui l’eventuale annullamento del primo sia in grado provocare un’automatica caducazione del secondo, vale a dire se il provvedimento successivo ha carattere meramente esecutivo dell’atto presupposto, ovvero faccia parte di una sequenza procedimentale che lo pone in rapporto di immediata derivazione dall’atto precedente; tale situazione non si verifica nel rapporto tra il decreto definitivo di esproprio e i precedenti atti ablatori (dichiarazione di pubblica utilità  e provvedimento di occupazione d’urgenza), dal momento che in tal caso il c.d. atto conseguenziale è dotato di una sua precisa ed autonoma valenza (lesiva della sfera giuridica dei destinatari), in grado di realizzare il definitivo trasferimento del titolo di proprietà  sui beni oggetto del procedimento ablatorio”).
7.4. – E ancora, con valore dirimente per il ricorso in esame, è stato osservato (T. A. R. Sicilia – Palermo, n. 185 del 22.01.2015): 
“Come noto, l’effetto ablativo cui è funzionalmente preordinato il procedimento espropriativo consegue al (solo) decreto di esproprio, atto che determina, con carattere unilaterale ed imperativo, l’estinzione del diritto dominicale del soggetto espropriando e, specularmente, la traslazione autoritativa dello stesso nel patrimonio del soggetto espropriante: la definitiva ed irreparabile lesione che tale atto determina nella sfera giuridica del soggetto inciso rende prima facie evidente l’onere della relativa impugnazione con motivi aggiunti laddove, come nella specie, siano già  stati giudizialmente contrastati precedenti atti endo-procedimentali della sequenza tesa all’esplicazione del potere ablatorio”. 
8. – In applicazione dei principi, scaturenti dai citati arresti giurisprudenziali, poichè i ricorrenti non hanno gravato con ricorso, innanzi al G. A., il decreto di esproprio, l’area di loro proprietà  è stata definitivamente espropriata dal Comune di San Ferdinando di Puglia.
Si tratta, infatti, come sopra evidenziato, di atto conseguenziale dotato di una sua precisa ed autonoma valenza lesiva della sfera giuridica del destinatario, in grado di realizzare il definitivo trasferimento del titolo di proprietà  sui beni oggetto del procedimento ablatorio.
Nel caso in esame giova, peraltro, rilevare come il decreto di esproprio n. 18 del 23.2.2004, rimasto inoppugnato, sia stato emanato mentre era pendente il ricorso (R.G. 1234/2001) avverso la D.C.C. n. 3/2001 recante la perimetrazione delle aree da assoggettare ad espropriazione, al cui annullamento è conseguita anche la cessazione dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità , avvenuto con la sentenza del T.A.R. n. 1454/2007. Ebbene nell’ambito del giudizio il Decreto di esproprio è rimasto estraneo (non risulta gravato con motivi aggiunti, nè in alcun modo è menzionato in sentenza).
8.1. – Per le ragioni sopra evidenziate, non può discendere l’effetto caducante, sui successivi atti della procedura medesima, invocato dalla difesa dei ricorrenti. 
In altre parole, il decreto in oggetto, sebbene viziato – in ipotesi – per mancanza del presupposto, “una volta divenuto inoppugnabile ha tuttavia prodotto irrevocabilmente i propri effetti e dunque il trasferimento della proprietà  del bene conteso”.
9. – All’emanazione del decreto di esproprio consegue, quale duplice effetto, la perdita del diritto dominicale ed il conseguente insorgere del diritto del privato espropriato a conseguire la giusta indennità .
La legittimità  del decreto di espropriazione costituisce condizione dell’azione della domanda di opposizione alla stima, così come l’illegittimità  del medesimo provvedimento costituisce condizione dell’azione della domanda di risarcimento danni da occupazione appropriativa. 
Nel caso in esame, il ricorso in quanto volto a quest’ultima domanda (risarcimento del danno) è inammissibile, essendosi gli effetti del decreto di esproprio consolidati per effetto della mancata impugnazione.
Deve, infatti, escludersi che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la pronuncia del 2015 della Corte d’Appello di Bari (sentenza n. 1457/2015), abbia valore di giudicato con riferimento alla questione dell’efficacia del Decreto di Esproprio, trattandosi di sentenza di rito che ha dichiarato il difetto di giurisdizione, priva per questo di efficacia esterna del giudicato che si sarebbe formato sulla legittimità  dell’apprensione del fondo dei ricorrenti.
In disparte la considerazione per cui la menzionata pronuncia non affronta espressamente la questione circa l’omessa impugnazione del decreto di esproprio, limitandosi a richiamare la sentenza del T.A.R. n. 1454/2007 che nulla ha disposto circa gli effetti del Decreto di esproprio, non costituendo questo nemmeno di riflesso l’oggetto del giudizio, quel che risulta dirimente è che la sentenza della Corte D’Appello si è conclusa con la statuizione del difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
La mancanza della principale condizione dell’azione, costituita dalla giurisdizione del giudice originariamente adito (ex multis cfr. Cassazione Sezioni Unite Sentenza 5 gennaio 2016, n. 29) non consente, in sostanza, di ritenere formatosi il giudicato sulla questione della legittimità  del decreto di esproprio. 
10. – Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
11. – La peculiarità  della vicenda e i diversi orientamenti giurisprudenziali esistenti su taluni profili esaminati, inducono il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei sensi di cui in motivazione. 
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Francesco Gaudieri, Presidente
Francesco Cocomile, Consigliere
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO