- Camera Amministrativa

1. Espropriazione per pubblica utilità – Annullamento decreto di esproprio – Occupazione illegittima – Giurisdizione – G.A.

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Risarcimento da occupazione illegittima
Obbligo di corresponsione – Titolarità

3. Espropriazione ero pubblica utilità – Domanda risarcitoria – Assenza di trasferimento di proprietà alla mano pubblica – Infondatezza della domanda

4. Espropriazione per pubblica utilità – Risarcimento del danno – Domanda – Prova della concreta utilizzabilità del bene – Necessità

5. Espropriazione per pubblica utilità – Risarcimento del danno – Domanda – Quantificazione del danno – Criteri – Indennità per l’acquisizione sanante

1. Ai sensi della disciplina vigente (53 comma 2 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) in assenza di un provvedimento di esproprio (nella specie annullato) o di uno di acquisizione sanante, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per la domanda risarcitoria da occupazione illegittima.

2. La titolarità passiva dell’obbligazione di risarcimento del danno per comportamenti della p.A. che hanno determinato il possesso illecito del fondo di proprietà privata è delle amministrazioni che hanno concorso a realizzare il fatto illecito.

3. In assenza di un decreto di esproprio o di un provvedimento dia acquisizione coattiva idonei a trasferire la proprietà del bene – dovendosi escludere tale efficacia alla irreversibile trasformazione del suolo per fini di pubblica utilità in quanto circostanza di mero fatto – deve ritenersi inammissibile l’azione risarcitoria, potendo il privato chiedere la restituzione del bene stesso (nella specie il giudice ha avuto cura di richiamare, per discostarsene, l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il proprietario del suolo può abdicare al suo diritto alla restituzione e chiedere il risarcimento del danno).

4. La domanda risarcitoria da occupazione illegittima può ritenersi fondata soltanto nella misura in cui il proprietario dia prova della concreta utilizzabilità del bene oggetto dell’occupazione.

5. Ai fini della quantificazione del danno da occupazione illegittima, può ritenersi congrua la quantificazione secondo i criteri che informano la definizione dell’indennità da corrispondere a seguito di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, pari al 5% annuo, per ogni anno di sottrazione del bene e fino alla sua restituzione, sul valore venale dello stesso (nella specie tale valore è stato calcolato sulla destinazione agricola del suolo, avendo quest’ultimo acquisito vocazione edificatoria con la variante al PRG di approvazione del progetto che prevedeva l’edificazione delle opere di pubblica utilità oggetto dell’occupazione illegittima).

N. 01676/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01643/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1643 del 2008, proposto da:
Angela Rutigliano, Francesco Nazario Paolillo, Flora Paolillo, Bruna Nicoletta Paolillo, Ruggiero Marco Paolillo (in qualità di eredi di Ettore Amedeo Paolillo), rappresentati e difesi dagli avv. Pasquale Nasca, Francesco Nazario Paolillo, con domicilio eletto presso Francesco De Robertis in Bari, Via Davanzati n.33;

contro
Comune di Barletta, rappresentato e difeso dagli avv. Isabella Palmiotti e Giuseppe Caruso, con domicilio eletto presso Raffaele De Robertis in Bari, Via Davanzati, n.33;
Provincia di Bari – Citta’ Metropolitana di Bari, rappresentata e difesa dagli avv. SaB.A.T.ino Minucci, Rosa Dipierro, con domicilio eletto presso SaB.A.T.ino Minucci in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n.29;
Provincia di Barletta-Andria-Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Felice Ingravalle, con domicilio eletto presso Massimo Felice Ingravalle in Bari, piazza Garibaldi n.63;

Per
l’accertamento dell’illegittima occupazione e conseguente irreversibile trasformazione del suolo di proprietà dei ricorrenti in ragione di 477/1000, avvenuta nonostante l’intervenuto annullamento del decreto di esproprio del Comune di Barletta n. 20 del 5.6.1998 ad opera della sentenza del T.A.R. Puglia Bari n. 2292/2004;
nonchè per la condanna in solido del Comune e delle Province resistenti al risarcimento del danno in favore dei ricorrenti, ovvero, in subordine, per la restituzione dei suoli, salvo il risarcimento dovuto per la illegittima detenzione degli stessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Barletta in Persona del Sindaco e di Provincia di Bari – Citta’ Metropolitana di Bari e di Provincia di Barletta Andria Trani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2015 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori Pasquale Nasca, Isabella Palmiotti, Massimo Ingravalle e Monica Gallo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
LA VICENDA SOTTOPOSTA ALL’ATTENZIONE DEL COLLEGIO.
I coniugi Ettore Amedeo Paolillo e Angela Rutigliano hanno proposto l’odierno ricorso, allegando di essere comproprietari per 477/1000 di un suolo, sito in Barletta, con vocazione edificatoria – e in modesta parte occupato da un rudere- (identificato alla partita 43429, fg. 85/A, p.lla 56), interessato da procedura espropriativa annullata in sede giurisdizionale (con sentenza passata in giudicato, di questo Tar n. 2292/2004).
Chiedono, in questa sede (con domanda formulata nel 2008), il risarcimento del danno da perdita di proprietà per essersi verificata la c.d. accessione invertita, formulando la loro pretesa, originariamente, nei confronti del Comune di Barletta e della Provincia di Bari.
Con atto depositato il 17.9.2012, si sono costituiti in giudizio gli eredi del sig. Paolillo, nelle more deceduto, che hanno insistito nella domanda già formulata dal loro dante causa.
Con atto depositato il 18.2.2015, si è costituita la Provincia B.A.T che detiene di fatto il suolo in questione (nel cui territorio insiste e sul quale è stato, peraltro, realizzato un edificio scolastico I.T.C.
Tratta in decisione la causa all’udienza del 5.2.2014, il Collegio, preso atto della originaria domanda e della più recente giurisprudenza di questo Tar, nonchè del concreto uso di preminente interesse pubblico del bene, ha richiesto, da un lato, alle Amministrazioni intimate notizie in ordine ad una loro eventuale intenzione di procedere ad acquisizione dei suoli mediante decreto ex art. 42 bis T.U. espr.; dall’altro, alle parti ricorrenti se intendessero formulare domande di ristoro in via ulteriore o subordinata, ancora ammissibili, attesa l’assenza di preclusioni processuali per la mutatio libelli, invitando ad evocare in giudizio tutti i comproprietari.
Con atto depositato il 23.1.2015, i ricorrenti hanno proposto, in via subordinata, domanda restitutoria del suolo, previa demolizione delle opere realizzate.
Hanno, altresì, formulato domanda di risarcimento del danno per l’abusiva detenzione del bene da parte della mano pubblica, a far data dal 21.6.1993 (data dell’immissione in possesso), quantificandolo, in euro 443.711,42, secondo i criteri di cui all’art. 42 bis t.u.espr. (v. pag .6 atto del 23.1.2015): a) danno pari al 10% del valore venale; b) euro 387.235,51 pari all’indennità di occupazione; c) danno pari al 5% del valore venale.
In risposta alle richieste istruttorie formulate, il Comune di Barletta ha dichiarato la propria totale estraneità all’adozione del decreto ex art. 42 bis cit, rinviando alla competenza della Provincia di Bari, la quale , a sua volta (con relazione depositata il 30.9.2014), ha evidenziato l’opportunità di adottare il decreto di acquisizione, escludendo, tuttavia, la propria competenza, a favore di quella della Provincia B.A.T., indicata quale autorità che attualmente utilizza il bene immobile.
Con memoria depositata il 19.10.2015, la Provincia B.A.T. si è opposta all’accoglimento delle pretese avanzate, sollevando, in primo luogo, eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione e legittimazione passiva e, comunque, contestando nel merito la pretesa delle parti ricorrente.
La causa è stata definitivamente tratta in decisione all’udienza del 19.11.2015, dopo che si è verificato che nessuna delle Autorità intimate ha adottato il decreto di acquisizione, nè ha formulato eccezione di usucapione del suolo.
LA DOMANDA RISARCITORIA DA PERDITA DELLA PROPRIETA’ E QUELLA RESTITUTORIA.
Preliminarmente, è del tutto infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione, atteso che la controversia ha ad oggetto la tutela del diritto di proprietà leso da un comportamento dell’Amministrazione connesso all’esercizio della pubblica funzione in materia espropriativa ed è stata proposta nel 2008, ovverosia ben oltre il termine indicato dalla stessa Amministrazione provinciale B.A.T. quale “spartiacque” per la giurisdizione amministrativa in materia (ovverosia il 10.8.2000).
I ricorrenti chiedono, infatti, la tutela, in primo luogo, risarcitoria (domanda formulata con il ricorso originario) ed in subordine quella restitutoria, allegando, in punto di fatto, che la procedura espropriativa che aveva determinato l’apprensione del loro bene è stata annullata con sentenza di questo Tar n. 2292/2004.
E’ evidente, pertanto, che alla data di proposizione della domanda, già era individuabile la giurisdizione esclusiva ex art. 34 d.lgs. 80/98, come modificato ex l. 205/2000 e 53 Tu. espr.
Parimenti è da respingersi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva che la Provincia B.A.T. fonda sulla sua istituzione solo nel 2004 e detenzione del suolo degli “eredi Paolillo” solo dal 2009, quando le Province di Foggia e Bari le hanno attribuito parte del patrimonio.
La questione, invero, non riguarda la legittimazione passiva, bensì la titolarità passiva delle obbligazioni oggetto di domanda (essendo questione di merito l’individuazione del soggetto effettivamente titolare) e su questa ci si soffermerà in seguito.
Nel merito, richiamando la attuale giurisprudenza di questo Tar (v. sent. nn.522/2013 e 142/2014) va esclusa la fondatezza della domanda principale risarcitoria da perdita di proprietà in ipotesi quale quella in esame, essendo ammissibili, quali modi di perdita della proprietà per acquisizione alla mano pubblica, esclusivamente il decreto espropriativo ovvero quello ex art. 42 bis T.U. espr. (“Di conseguenza, il regime del bene non si è modificato e, dal punto di vista giuridico, a tutt’oggi non è intervenuta alcuna (illegittima) sottrazione della proprietà , da ristorare per equivalente. Pertanto, a prescindere dalla legittimazione passiva, la domanda risarcitoria avanzata dal ricorrente ¦ omissis¦. per la perdita delle particelle¦. omissis¦.. conseguente alla loro illegittima trasformazione deve essere respinta perchè infondata, non essendosi prodotto il danno lamentato (ovvero la sottrazione della proprietà del bene), in mancanza, in origine, del decreto di espropriazione ovvero, successivamente, del provvedimento di acquisizione coattiva.” V. sent. n.522/2013).
Il Collegio conosce l’orientamento recente della Suprema Corte, che ammette la domanda risarcitoria quale fonte di abdicazione al diritto di proprietà (v. SS.UU. n. 735/2015, secondo cui “l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità , all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno.”).
Tuttavia, considerato che la giurisprudenza non è costante sul punto e che sulla questione questo Tar ha assunto una precisa posizione, deve ritenersi preferibile, per uniformità della giurisprudenza, l’orientamento da ultimo seguito che esclude l’ammissibilità della tutela risarcitoria.
E’, invece, fondata, la domanda restitutoria.
Al riguardo il Collegio rileva che, nella specie, sono incontestati tra le parti i presupposti fattuali della vicenda, sottoposta all’esame del Collegio, rappresentati dall’annullamento della procedura espropriativa, dall’intervenuta trasformazione irreversibile del terreno, mercè la realizzazione dell’opera progettata. Non è stato poi adottato alcun decreto di acquisizione sanante (nonostante le sollecitazioni del Collegio).
Si versa, pertanto, in una delle ipotesi di occupazione originariamente legittima ma divenuta priva di titolo per effetto dell’annullamento della procedura espropriativa, con la conseguenza che la Provincia B.A.T. ha nella sua disponibilità , sine titulo, un’area di proprietà dei ricorrenti che deve essere restituita.
La presenza di un’opera pubblica sull’area illegittimamente occupata costituisce in sè un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo di acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà , per cui solo il formale atto di acquisizione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
Quanto alla individuazione del soggetto a tanto dovuto, esso non può che essere individuato nell’attuale possessore che, pacificamente è la Provincia B.A.T., come dalla stessa ammesso.
Essa, quindi, va condannata alla restituzione, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi.
LA DOMANDA DI RISARCIMENTO DEL DANNO DA MANCATO GODIMENTO DEL BENE.
I ricorrenti domandano, infine il risarcimento del danno da mancato godimento del bene, quantificandolo, secondo i criteri già indicati, nella cifra sopra indicata.
La domanda è stata formulata, per la prima volta con l’atto di mutatio libelli depositato il 23.1.2015.
In ordine alla spettanza del richiesto risarcimento ed alla prova del relativo danno, il Collegio ha assunto di recente un orientamento rigoroso (v. sent. nn. 1328/2014; 45/2015; 350/2015 e 563/2015) volto ad escludere automatismi risarcitori in assenza di concreta prova del danno da mancato godimento, tutte le volte in cui sia emersa, dagli atti di causa, la natura scarsamente utilizzabile del bene oggetto di occupazione da parte della mano pubblica (in ipotesi, ad esempio, di suoli di ridottissime estensioni e/o forma e/o conformazione tale da non esprimere una vocazione neppure agricola o locativa).
Tuttavia, nel caso di specie, date le caratteristiche del bene, non si rilevano elementi specifici per escluderne la concreta utilizzabilità da parte dei proprietari.
Per la concreta determinazione dell’ammontare di tale valore, piuttosto che procedere ad istruttoria a mezzo di consulenza tecnica d’ufficio, il Tribunale ritiene di avvalersi del sistema, già disciplinato dall’art. 35, cpv., del D.Lgs. n. 80/98, e, ora, dall’art. 34, comma 4, del c.p.a., a termini del quale il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri per la quantificazione del danno.
Per ciò che concerne la determinazione dei criteri di liquidazione del danno, imposta dalla disposizione che precede, può ritenersi provato il danno attraverso indici presuntivi, determinandone il relativo ammontare annuo in misura percentuale rispetto al valore del bene.
Può ritenersi congrua una somma annua pari all’interesse del 5% annuo sul valore venale del bene (v. art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001).
Tale danno va liquidato sino alla data di restituzione del bene (dovendosi così interpretare la domanda formulata con l’atto di integrazione del contraddittorio e mutatio libelli).
Quanto al valore venale del bene, le parti hanno articolatamente dibattuto, poichè i ricorrenti reclamano la vocazione edificatoria del suolo, mentre le parti pubbliche si difendono allegandone la natura agricola (chiarendo che la vocazione edificatoria è stata conferita al suolo solo con la variante al PRG che ha approvato il progetto inerente l’edificazione degli edifici scolastici, sicchè risulterebbe evidente la strumentalità ed esclusività di tale vocazione rispetto alla realizzazione dell’opera cui era finalizzata la procedura espropriativa che i ricorrenti, con le precedenti vicende giudiziarie, hanno impugnato vittoriosamente).
Sul punto, il Collegio non può che rifarsi alla specifica pronuncia della Suprema Corte n. 17244/2006 che si è occupata proprio del valore del bene oggetto della presente controversia (in occasione di quella inizialmente instaurata dinanzi al G.O. – prima della pronuncia di annullamento della procedura espropriativa – per la quantificazione dell’indennità di esproprio).
Non vi è dubbio alcuno, sulla scorta dei principi enunciati in quella pronuncia -che il Collegio condivide integralmente- che il valore del bene vada calcolato considerando (all’attualità ) solo quello agricolo.
Ammessa la tutela risarcitoria per il mancato godimento del bene, deve essere esaminata l’eccezione, formulata dal Comune di Barletta con memoria depositata 5.2.2015, di prescrizione del risarcimento maturato nel quinquennio precedente alla formulazione della relativa domanda, avvenuta solo in data 23.1.2015 (ovverosia per la prima volta con l’atto di mutatio libelli).
Essa è fondata.
Sul punto si aderisce (non essendoci diverse ragioni per discostarvisi, al contrario di quanto affermato in tema di rinuncia abdicativi alla proprietà ) al principio enunciato dalla già citata pronuncia dell SS.UU. n.735/2015, secondo cui “Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità , quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente”.
Ne consegue che non risulta prescritto quanto maturato nei 5 anni precedenti alla domanda (cioè a ritroso dal 23.1.2015).
Il risarcimento, peraltro, compete in misura di 477/1000 sull’ammontare annuo maturato, da ripartirsi nei confronti degli odierni ricorrenti, secondo le personali quote di proprietà del fondo.
SOGGETTI TENUTI AL RISARCIMENTO
I soggetti tenuti al risarcimento del danno da mancato godimento vanno individuati, secondo un principio di causalità , in tutti gli enti che hanno concorso al compimento della fattispecie illecita.
Pertanto, tenuto al risarcimento è in primo luogo il Comune di Barletta cui è imputabile l’annullamento della procedura espropriativa, per non averne rispettato i termini perentori.
E’ poi responsabile, in solido con il Comune nei limiti derivanti dal proprio possesso la Provincia B.A.T.
In particolare, con circostanza incontestata dalle parti, essa allega di detenere il bene dal 2009.
Peraltro la tutela risarcitoria in questione è, come già chiarito, prescritta per il periodo antecedente il quinquennio anteriore al 23.1.2015.
Deve, dunque ritenersi che in tale periodo (l’unico rilevante a fini risarcitori) l’unico detentore/possessore dia stata la Provincia B.A.T., avendole la Provincia di Bari già trasferito il possesso dal 2009 (il che esclude la sua co-responsabilità con il Comune di Barletta).
E’ rinvenibile, peraltro, anche il richiesto elemento psicologico, non essendo emersi, nel corso del processo, elementi che inducano ad escluderlo.
Conclusivamente, il Comune di Barletta e la Provincia B.A.T. procederanno a quantificare il risarcimento secondo i criteri dettagliatamente indicati nel termine di 90 giorni dalla comunicazione, nei loro confronti, della presente sentenza.
L’ORDINE AL CONSERVATORE DEI REGISTRI IMMOBILIARI.
Non compete a questo Giudice pronunciare sulla richiesta di ordinare al Conservatore di cancellare il decreto di esproprio dagli atti della conservatoria.
Infatti, a tale adempimento possono procedere direttamente i proprietari, odierni ricorrenti, in ragione della sentenza di questo Tar n.2292/2004 che ha annullato tale decreto di esproprio.
Per le suesposte ragioni il ricorso va accolto in parte, nei termini chiariti..
Le spese seguono la soccombenza e vengono specificate in dispositivo. In particolare se ne dispone la compensazione per 1/3 con la Provincia di BAT ed il Comune di Barletta, mentre vanno integralmente compensate con la Provincia di Bari, esente dai capi di condanna, attesa la particolarità della questione esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:
– condanna la Provincia B.A.T. alla restituzione ai ricorrenti delle aree di loro comproprietà , site in Barletta, censite in catasto alla partita 43429, fg. 85/A, p.lla 56, previa riduzione in pristino delle stesse.
– condanna il Comune di Barletta e la Provincia B.A.T. in solido al risarcimento del danno nei limiti e nei termini specificati nella parte motiva.
– rigetta nel resto.
Condanna il Comune di Barletta e la Provincia B.A.T. in solido al pagamento, in favore dei ricorrenti in solido, di euro 2000,00 (liquidati operando già la compensazione parziale) a titolo di rifusione parziale delle spese e dei compensi relativi al presente giudizio, oltre I.V.A. e C.P.A., spese generali in misura massima e rifusione del contributo unificato.
Compensa integralmente le spese di giudizio con la Provincia di Bari.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 novembre e 2 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
Maria Colagrande, Referendario