1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso – Provvedimento di rigetto istanza scorrimento graduatoria – Qualità  di controinteressati in capo ai soggetti collocati in posizione successiva al ricorrente – Non sussiste.
 
2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso – Provvedimento di rigetto istanza scorrimento graduatoria – Eccezione di inammissibilità  del gravame fondata sulla natura non costitutiva dell’atto impugnato – Infondatezza – Ragioni 
  
3. Processo amministrativo –  Principi generali – Applicazione principio tempus regit actum- Contemperamento con il principio dell’effettività  della tutela – Fattispecie
 
4. Commercio, industria, turismo –  Contributi pubblici – Erogazione del contributo a seguito della valutazione positiva di un’istanza di finanziamento – Attività  vincolata – Sussiste
  
5. Risarcimento del danno – In caso di mancata erogazione di un contributo – Danno da perdita di chance – Definizione

 1. Nel giudizio avente ad oggetto il provvedimento con il quale l’Amministrazione ha rigettato una domanda di scorrimento di una graduatoria per la concessione di un contributo, le imprese che occupano in graduatoria posizioni successive a quella della ricorrente non rivestono la posizione di controinteressate: ciò in quanto – esclusa la posizione di controinteressate in capo alle imprese che precedono la ricorrente in graduatoria e hanno ottenuto i finanziamenti – per le altre che occupano in graduatoria posizioni successive, non è lo scorrimento della graduatoria l’atto da considerarsi lesivo del loro concorrente interesse all’accesso ai finanziamenti, ma il provvedimento di approvazione della graduatoria perchè la precedenza a tal fine vantata dalla ricorrente dipende solo dalla migliore posizione che essa vi occupa.Pertanto le imprese iscritte in posizione successiva rivestono la posizione di controinteressate esclusivamente con riferimento al provvedimento di approvazione della graduatoria.
 
2. Nel giudizio avente ad oggetto il provvedimento di rigetto di un’istanza di scorrimento di una graduatoria per la concessione di un contributo, deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità  del gravame, basata sulla natura non costitutiva dell’atto impugnato, qualora vi siano fondi ancora disponibili per il finanziamento dei progetti; in tal caso, infatti, l’unico impedimento alla pretesa del ricorrente di accedervi per scorrimento della graduatoria è riconducibile al diniego impugnato che ha dunque un’evidente capacità  lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile.
 
3. Il principio tempus regit actum va contemperato con il principio dell’effettività  della tutela quando all’inerzia dell’Amministrazione in ordine all’istanza di un privato sopravviene una disciplina meno favorevole rispetto alla normativa vigente dal momento della presentazione dell’istanza allo spirare del termine per provvedere. 
  
4. Una volta ritenuto, dal soggetto deputato all’esame e selezione delle domande di finanziamento, che il progetto presentato è finanziabile, secondo canoni di discrezionalità  tecnica, l’erogazione, ancorchè provvisoria del contributo, è un atto vincolato, salvo riespandersi detta discrezionalità , ai fini di un’eventuale revoca, durante la fase di impiego degli aiuti finanziari secondo le regole procedurali dettate dal r.r. n. 22/2005.
 
5. Nel caso in cui ad un soggetto non sia stato concesso un finanziamento, sussiste il danno da perdita di chance poichè il soggetto non è stato privato di un arricchimento certo, ma dell’occasione di realizzarlo: il danno è da quantificarsi in via equitativa in considerazione del fatto che non può dirsi certo, ma solo probabile, il risultato operativo connesso all’impiego del finanziamento.

N. 01353/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00600/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 600 del 2009, proposto da: 
Voluntas Et Studium S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Consiglia Dagostino, con domicilio eletto presso Consiglia Dagostino, in Bari, Via Dante Alighieri, n. 51; 

contro
Regione Puglia in Persona del Presidente, rappresentato e difeso dall’avv. Antonella Loffredo, con domicilio eletto presso Antonella Loffredo, presso gli Uffici della Regione, in Bari, lungomare Nazario Sauro, n. 33; 

per l’annullamento
della nota, prot. n. 36/1024/TUR del 3/2/2009, della Regione Puglia – Assessorato delle Politiche per lo Sviluppo, il Lavoro e l’Innovazione;
nonchè, per il risarcimento dei danni;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2015 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori Consiglia Dagostino e Marina Altamura per delega dell’avv. Antonella Loffredo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
E’ impugnato il diniego della Regione Puglia di scorrimento della graduatoria delle imprese ammesse al contributo per la realizzazione di “interventi per l’ampliamento dell’offerta turistico ricettiva della Regione Puglia”, opposto alla ricorrente, sul presupposto che la graduatoria, ove è iscritta alla posizione n. 21, fosse scaduta, essendo spirato il termine di validità  di dodici mesi decorrenti dalla pubblicazione.
Con l’unico motivo di gravame – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12 comma 5 e 6 del regolamento regionale n. 22/2005; eccesso di potere per falsa e/o erronea presupposizione, insufficiente motivazione, ingiustizia manifesta – la ricorrente obietta che la graduatoria, pubblicata il 1.6.2006, poi corretta e ripubblicata il 7.6.2007 in esecuzione della sentenza del TAR Bari n. 4463/2006, che le ha riconosciuto un maggior punteggio, era ancora valida quando, interpellata per lo scorrimento con istanza del 10.4.2008, la Regione adottò un primo diniego, tanto che il TAR Bari, con sentenza 3019/2008, resa sul ricorso promosso da essa ricorrente, ordinava alla Regione di provvedere sull’istanza di scorrimento “anche in considerazione della sicura perdurante validità  della graduatoria nell’anno successivo all’ultima rettifica della stessa”.
Ciononostante la Regione, nel dare seguito al giudicato, adottava l’impugnato provvedimento di diniego motivandolo nuovamente con l’intervenuta scadenza della graduatoria e così impediva l’erogazione del contributo in favore della ricorrente che si trovava in posizione utile in seguito alla revoca del finanziamento accordato ad alcune imprese che la precedevano in graduatoria.
La Voluntas et studium chiede pertanto liquidarsi, se necessario mediante CTU, il danno conseguente al diniego di scorrimento della graduatoria, quale impedimento all’accesso al contributo, per un ammontare pari alle spese sostenute per la realizzazione di una parte minoritaria del progetto, ivi compresi gli interessi passivi sul mutuo contratto a tal fine, e al mancato guadagno ritraibile dalla parte dell’investimento non realizzata per indisponibilità  del contributo.
In subordine chiede liquidarsi il danno in via equitativa.
La Regione Puglia eccepisce l’inammissibilità  del ricorso, sia perchè non è stato notificato ad almeno un controinteressato, sia perchè l’atto impugnato sarebbe meramente dichiarativo della situazione sopravvenuta all’ottemperanda sentenza del TAR Bari n. 3019/08 e dunque privo di carica lesiva.
Nel corso del giudizio la ricorrente ha depositato documenti e memorie a sostegno della domanda di risarcimento dei danni.
Il ricorso è fondato nei termini che seguono.
1. Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni sollevate dalla Regione.
1.1. L’eccezione di inammissibilità  del ricorso per omessa notifica ai controinteressati non è fondata.
Infatti per consentire l’ammissione della ricorrente al finanziamento sarebbe stato necessario (e sufficiente, disponendo la ricorrente delle necessarie autorizzazioni per la fattibilità  del progetto, come accertato dal TAR Bari con sentenza 1476/2006) scorrere la graduatoria fino alla posizione che essa vi occupa.
Ne consegue che – esclusa la posizione di controinteressate in capo alle imprese che precedono la ricorrente in graduatoria e hanno ottenuto i finanziamenti – per le altre che occupano in graduatoria posizioni successive, non è lo scorrimento della graduatoria l’atto da considerarsi lesivo del loro concorrente interesse all’accesso ai finanziamenti, ma il provvedimento di approvazione della graduatoria perchè la precedenza a tal fine vantata dalla ricorrente dipende solo dalla migliore posizione che essa vi occupa.
Pertanto le imprese iscritte in posizione successiva rivestono la posizione di controinteressate esclusivamente con riferimento al provvedimento di approvazione della graduatoria.
Ciò spiega perchè, come osservato dalla difesa della ricorrente, la sorte che avrà  il diniego di scorrimento della graduatoria, in quanto atto meramente esecutivo del procedimento culminato con l’approvazione della graduatoria, non potrà  nè giovare nè nuocere all’interesse di coloro che sono preceduti dalla ricorrente.
1.2. Quanto all’inammissibilità  del gravame, dipendente, secondo la Regione, dalla natura non costitutiva dell’atto impugnato, basta osservare che se, come ammesso dalla resistente, c’erano fondi ancora disponibili per il finanziamento dei progetti, l’unico impedimento alla pretesa della ricorrente di accedervi per scorrimento della graduatoria è riconducibile al diniego impugnato che ha dunque un’evidente capacità  lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile.
L’eccezione deve pertanto essere respinta.
2. Venendo al merito della controversia è palese che il diniego impugnato ha applicato in modo non corretto il regolamento regionale n. 22/2005 secondo il quale la graduatoria resta in vigore nei dodici mesi successivi alla pubblicazione.
Infatti, in linea di principio, gli atti amministrativi che l’amministrazione ha l’obbligo di adottare (in specie lo scorrimento della graduatoria) potrebbero non essere più utili all’interessato se adottati con ritardo, tanto più se, come in specie, ad esso consegue la consunzione della relativa posizione di vantaggio (per intervenuta scadenza della graduatoria) .
In tal caso si ammette la deroga al principio generale di irretroattività  degli atti giuridici unilaterali quando ne derivano effetti favorevoli per il destinatario il quale aveva interesse a trarne vantaggio fin dal momento in cui avrebbero dovuto essere adottati.
La Sezione si è già  espressa al riguardo affermando che il principio tempus regit actum va contemperato con il principio dell’effettività  della tutela quando, come in specie, all’inerzia dell’Amministrazione sopravviene una disciplina meno favorevole rispetto alla normativa vigente dal momento dell’istanza allo spirare del termine per provvedere (TAR Bari 951/2015).
Del resto, se, venuta meno la disciplina più favorevole (per abrogazione o, è il caso in esame, sopravvenuta inefficacia), la tutela dell’interessato che ha esperito tutti i mezzi a sua disposizione (istanza, diffida, azione di adempimento ex art. 117 c.p.a.), restasse affidata solo al risarcimento del danno da ritardo, dovrebbe negarsi – in contrasto con il principio di effettività  della tutela – l’accesso all’utilità  piena che si ha ragione di pretendere nel momento in cui tale pretesa è esercitata e deve essere soddisfatta, perchè tale utilità  sarebbe ormai preclusa da fatti sopravvenuti.
Anzi proprio la corretta applicazione del principio tempus regit actum consente di affermare che la pretesa dell’interessato – prima di tutto al tempestivo adempimento che è più di un’aspettativa come dimostra il fatto che vi corrisponde l’obbligo di provvedere e che il ritardo nell’adempimento è risarcibile ex art. 2 bis l. 241/90 – costituisce essa stessa un’utilità  che entra nel patrimonio del suo titolare ed è conformata dalla disciplina del tempo in cui ne maturano le condizioni.
Nel caso in decisione la ricorrente aveva presentato istanza di provvedere in data 10.4.2008 quando ancora non era decorso il termine annuale di vigenza della graduatoria pubblicata il 7.6.2007.
Pertanto la sentenza n. 3019 del 31.12.2008 di questo TAR, nonostante alla data della decisione fosse decorso il termine annuale di validità  della graduatoria ha ordinato alla Regione, in coerenza con i principi richiamati: nel caso in cui si intenda persistere con il mancato riconoscimento del finanziamento [a] di rispondere motivatamente all’istanza della ricorrente, precisando le ragioni per cui non si ritiene di disporre lo scorrimento della graduatoria.
E’ quindi palese che il diniego impugnato si pone in contrasto con il giudicato poichè la Regione, nel negare lo scorrimento della graduatoria, ha addotto l’unica motivazione – scadenza della graduatoria – che le era preclusa, perchè smentita dal TAR, con sentenza ormai passata in giudicato, come attestato dalla documentazione prodotta dalla ricorrente all’udienza di discussione.
La Regione è dunque venuta meno all’obbligo di dar seguito all’istanza della ricorrente del 10.4.2008 e all’ordine contenuto nella sentenza 3109 del 31.12.2009 di applicare il regolamento regionale n. 22/2005 che dispone lo scorrimento della graduatoria ancora vigente al tempo in cui la ricorrente aveva ragione di pretendere un provvedimento espresso.
3. Venendo alla domanda di risarcimento occorre preliminarmente riepilogare i fatti provati o non contestati che hanno rilievo ai fini della decisione:
– la sentenza n. 3109/2009 di questo TAR ha ordinato alla Regione di riscontrare l’istanza del 10.4.2008;
– la Regione nel provvedimento reso a tal fine ed oggi impugnato, riferisce:
a) di aver disposto la revoca dei finanziamenti per 7 imprese che precedono la ricorrente in graduatoria (Funny Land s.r.l., I giardini di Francesco s.r.l., Madigest Hotel & Resort s.r.l., Belvedere s.r.l., Effeservice s.r.l., Faya yachts s.r.l., Donna Crescenza s.r.l.), due delle quali sono ricorse al Tribunale ordinario, che ha disposto la sospensione di una di dette revoche;
b) le risorse liberatesi a seguito delle revoche definitive o non sospese ammontano ad € 13.776.200,00;
– i fondi disponibili hanno consentito di finanziare le prime 18 imprese iscritte nella graduatoria, come si desume dall’elenco che riporta il contributo da corrispondere a ciascuna impresa (all. n. 4 del ricorso – all. B della determinazione dirigenziale del 27.7.2006);
– il contributo erogabile ai sensi del r.r. 22/2005, non copre l’intero investimento è previsto che l’impresa vi concorra con mezzi propri per una percentuale dal 25% al 35% e con ricorso al credito;
Da tali circostanze si desume che la ricorrente – avanzata a seguito delle revoche definitive (cinque) e di quelle non sospese (una) dal 21° al 16° posto della graduatoria – alla data dell’adozione del provvedimento impugnato, era in posizione utile, in quanto prima fra le imprese non ancora beneficiate, per accedere al contribuito, essendo ancora disponibili fondi per € 13.776.200,00.
Infatti risulta dal business plan , non contestato, del progetto presentato dalla Voluntas et studium s.r.l. (all. n. 8 della ricorrente, pag 21) del valore di € 10.475.000, che l’importo finanziabile è pari a € 1.522.600,00, come espressamente indicato nella memoria di parte ricorrente depositata il 4.9.2015.
Tenuto conto poi del fatto che il r.r. 22/2005 ammette al finanziamento pro quota progetti di importo capitale non superiore ad € 12.000.000,00, è possibile affermare che certamente la ricorrente avrebbe potuto ottenere il contributo se la Regione avesse, come d’obbligo, proceduto allo scorrimento della graduatoria.
Non persuade infatti la tesi della Regione che sostiene di avere la facoltà , non l’obbligo, di scorrere la graduatoria.
Infatti una volta ritenuto, dal Soggetto convenzionato – deputato all’esame e selezione delle domande di finanziamento – che il progetto presentato è finanziabile, secondo canoni di discrezionalità  tecnica, l’erogazione, ancorchè provvisoria del contributo, è un atto ormai vincolato, salvo riespandersi detta discrezionalità , ai fini di un’eventuale revoca, durante la fase di impiego degli aiuti finanziari secondo le regole procedurali dettate dal r.r. n. 22/2005.
Sussiste dunque il nesso di causalità  fra l’omissione della Regione e la perdita subita dalla ricorrente.
Ricorre anche la colpa in tale omissione, perchè l’operato della Regione collide apertamente con la sentenza n. 3109/2009 del TAR Bari che esplicitamente, indicando il dies a quo di vigenza annuale della graduatoria a far data dall’ultima rettifica pubblicata il 7.6.2007, ha sancito l’obbligo della Regione di pronunciarsi, ora per allora, sull’istanza di scorrimento che la ricorrente aveva presentato entro i successivi dodici mesi.
Non è dunque imputabile ad un errore scusabile, nè la Regione ha provato il contrario, l’aver ritenuto che la graduatoria fosse scaduta, nonostante l’istanza di scorrimento fosse pervenuta quando essa era ancora in vigore.
3.1.Venendo al quantum del danno allegato, il Collegio ritiene non sussistere il lucro cessante, calcolato dalla ricorrente sulla base di quanto ritrae mensilmente dal primo lotto – uno dei quattro ammessi al finanziamento – che ha realizzato con proprie risorse.
In verità , risulta dal businnes plan, presentato ai fini della concessione del contributo, che il progetto fu ammesso al finanziamento per la realizzazione di un complesso turistico edilizio destinato ad ospitare per le vacanze clientela in età  avanzata.
Tuttavia, come si evince dalla nota integrativa al bilancio consuntivo del 31.12.2011 (all. 3 della ricorrente) la Voluntas et studium s.r.l. ha dato al primo lotto del complesso edilizio, l’unico realizzato, la destinazione di residenza sociosanitaria assistenziale (RSA), per la gestione della quale ha ottenuto l’accreditamento presso la ASL di Taranto.
Ne consegue che la Società  non può lamentare il mancato guadagno commisurandolo a quanto oggi percepisce da un’attività  diversa da quella ammessa al contributo, nè pretendere il rimborso degli interessi dovuti sul mutuo contratto per realizzare il primo lotto, per l’evidente ragione che la destinazione dell’impianto a residenza socio-sanitaria assistenziale non rientra nel novero delle attività  ricettive alberghiere di cui all’art. 3 della l.r. 11/1999, finanziabili ai sensi del r.r. 22/2005.
Peraltro il mancato guadagno non può essere liquidato neppure in via equitativa non avendo la Società  ricorrente allegato alcun elemento utile a tal fine, quale ad esempio la redditività  di analoga struttura a vocazione turistica ubicata nella stessa zona .
3.2. Ai fini dell’accertamento del danno emergente occorre osservare che si deve presumere che, se la ricorrente avesse potuto disporre per tempo del contributo regionale, lo avrebbe impiegato per realizzare, come da progetto approvato dal Soggetto convenzionato, un complesso a destinazione turistica, tale essendo la condizione necessaria per ottenerlo.
Nè vale a dimostrare il contrario l’incompatibilità  dell’attuale destinazione a RSA del primo lotto, in quanto esso è stato realizzato con capitali privati senza vincolo di destinazione.
Le circostanze sopra riportate convergono invece, come altrettante presunzioni gravi, precise e concordanti, nel dimostrare che la ricorrente era intenzionata ed era in condizione di realizzare l’investimento ammesso al contributo se solo ne avesse avuto la disponibilità , e avrebbe potuto, di conseguenza, incrementare il suo patrimonio immobiliare se la Regione non si fosse astenuta dall’attività  vincolata di scorrimento della graduatoria e di erogazione del contributo.
Nondimeno l’erogazione del contributo sarebbe stata effettuata in via provvisoria, in quanto risolutivamente condizionata all’esecuzione, nei sei mesi successivi, di una percentuale del progetto presentato ed alla positiva verifica degli altri adempimenti posti a carico dell’impresa beneficiaria dall’art. 16 del r.r. n. 22/2005.
Ne consegue che la ricorrente non è stata privata di un arricchimento certo, ma dell’occasione di realizzarlo, se la Regione gliene avesse dato la possibilità .
Si tratta, come ormai ammesso in giurisprudenza (T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 23 maggio 2014, n. 2906), di un danno derivante da perdita di chance da quantificarsi in via equitativa in considerazione del fatto che non può dirsi certo, ma solo probabile, il risultato operativo connesso all’impiego del finanziamento, tenuto conto dei molteplici adempimenti riferiti dal citato art. 16 del r.r. 22/2005 a specifiche modalità  di esecuzione delle opere finanziate, da osservare nei tempi stabiliti a pena di revoca del contributo.
Il Collegio pertanto ritiene equo stimare il danno emergente da perdita di chance in misura pari al 10% dell’importo finanziabile pari a € 1.522.600,00.
Non può invece essere riconosciuto il danno emergente in misura pari alle spese, pur documentate, per la realizzazione del primo lotto del complesso immobiliare perchè ne deriverebbe un ingiustificato arricchimento, in quanto tali risorse sono confluite, come fattori produttivi, nel bene capitale, di proprietà  delle ricorrente, che hanno concorso a realizzare.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna la Regione Puglia al risarcimento del danno in favore della ricorrente, nella misura di € 152.260,00.
Condanna la Regione Puglia al pagamento delle spese processuali che liquida in 2.500,00, oltre accessori di legge.
Contributo unificato rifuso ex art. 13, comma 6-bis.1, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/10/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)