- Camera Amministrativa

1. Pubblica sicurezza – Autorizzazioni di polizia – Istituti di vigilanza – Omesso versamento dei contributi INPS – Irregolarità del DURC – Revoca – Legittimità

2. Pubblica sicurezza – Autorizzazioni di polizia – Istituti di vigilanza – Titolo – Utilizzo – Abuso – Conseguenze

1. Costituisce presupposto sufficiente per disporre la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dei servizi di vigilanza il mancato rispetto degli obblighi nei confronti degli istituti previdenziali rispetto al personale dipendente, non costituendo sanatoria la rateizzazione del pagamento autorizzata da Equitalia.

2. Nella domanda finalizzata ad ottenere la licenza per l’attività di vigilanza – come nella licenza stessa- deve esser specificata, al fine di consentire l’esercizio dell’attività di controllo, la sede legale, nonchè la sede o le sedi operative e quella della centrale operativa, qualora non corrispondenti. Ogni modifica dell’assetto proprietario,inoltre,deve esser comunicata al Prefetto. L’ omissione delle suddette comunicazioni costituisce un indice di abuso del titolo – intendendosi per “abuso” qualsiasi comportamento che dimostri un’utilizzazione del titolo non conforme alla relativa specifica disciplina, quale contenuta non solo nella legge, ma anche nelle altre fonti regolatrici, ivi compresa la licenza – che, pertanto, ai sensi dell’art. 10 TULPS- può esser legittimamente revocato dalla p.A.

N. 01327/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00738/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 738 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico, Ilde e Francesco Follieri, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco in Bari, Via Pasquale Fiore, 14;

contro
U.T.G. – Prefettura di Foggia, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97;

per l’annullamento
del decreto del Prefetto della Provincia di Foggia del 16.4.2014, prot. n. 12900, che ha sospeso per due mesi l’autorizzazione all’esercizio dei servizi di vigilanza e ha concesso un termine di trenta giorni per la regolarizzazione delle posizioni INPS ed INAIL e la corresponsione degli stipendi; nonchè, nei limiti dell’interesse della ricorrente, dell’art. 257 quater, comma 5, lett. a), del R.D. 6.5.1940, introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. i) D.P.R. 4.8.2008 n. 153, nella parte in cui impone la sospensione o la revoca dell’autorizzazione di polizia per il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali, nei confronti del personale dipendente;
e con motivi aggiunti depositati in data 30 gennaio 2015:
del decreto de Prefetto della Provincia di Foggia del 29.12.2014, prot. n. 38975, notificato il 2.1.2015, che revoca l’autorizzazione rilasciata alla -OMISSIS- per espletare servizi di vigilanza, a decorrere dal trentesimo giorno successivo alla sua notifica;
eventualmente previa disapplicazione, nei limiti dell’interesse della ricorrente, dell’art. 257 quater, comma 5, lett. a), del R.D. 6.5.1940, introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. i), D.P.R. 4.8.2008 n. 153, nella parte in cui impone la sospensione o la revoca dell’autorizzazione di polizia per il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali, nei confronti del personale dipendente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Foggia e del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2015 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv. Ilde Follieri e avv. dello Stato Giovanni Cassano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso in esame, la -OMISSIS- – istituto che svolge dal 2009 servizi di vigilanza privata in alcuni comuni della provincia foggiana – è insorta avverso il provvedimento di sospensione dell’autorizzazione allo svolgimento della suddetta attività per la durata di due mesi, emesso dal Prefetto di Foggia a seguito dell’accertamento, a carico della società , dell’utilizzo di divise non approvate, della mancata produzione della documentazione attestante le coperture assicurative per la responsabilità civile conto terzi e contrattuale, per il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali nei confronti del personale dipendente, per la mancata corresponsione degli stipendi per il periodo ottobre – dicembre 2013, infine, per lo svolgimento dell’attività di vigilanza in territori non autorizzati.
Premette in fatto la parte che il decreto impugnato è stato adottato all’esito di due distinti procedimenti sanzionatori, diversi per addebito e tipo di sanzione. Il primo infatti, avviato con nota del 21.1.2014, aveva ad oggetto la contestazione dell’utilizzo di divise non autorizzate, sanzionato con il parziale incameramento della cauzione; il secondo, avviato con nota del 21.2.2014, relativo alla mancata corresponsione di stipendi e contributi INPS, nonchè mancato deposito cauzionale e assenza di polizza assicurativa, era finalizzato alla revoca del titolo di polizia.
Il provvedimento impugnato, deduce la ricorrente, non irrogherebbe tuttavia alcuna delle sanzioni inizialmente previste, introducendo altresì un addebito mai contestato in precedenza, ossia l’esercizio dell’attività in zona non consentita, essendo comunque venuto a cadere quello relativo al deposito cauzionale, in accoglimento delle memorie prodotte dalla società in sede di partecipazione procedimentale.
Avverso il decreto, del quale chiede l’annullamento previa concessione di misure cautelari anche monocratiche, la società articola pertanto diversi motivi di ricorso sulla base di due diverse interpretazioni date al provvedimento stesso.
Se il decreto dovesse infatti intendersi come diretto a censurare il solo esercizio extraterritoriale e l’assenza di polizza assicurativa, lo stesso sarebbe inficiato da violazione del principio di proporzionalità , violazione dell’art.7, l .n. 241/90 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, violazione dell’art.257 ter, co.5, reg. att. TULPS ed omessa istruttoria, atteso che la società sarebbe autorizzata per tutta la Provincia di Foggia in virtù del silenzio protrattosi oltre 90 giorni dalla presentazione dell’istanza di ampliamento; violazione dell’art.257 quater, co.2 e 3, reg. att. TULPS, e dell’art.10 TULPS, nonchè eccesso di potere per irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità , atteso che la copertura assicurativa è stata approntata prima che il provvedimento sanzionatorio divenisse efficace.
Se invece il decreto impugnato dovesse intendersi come diretto a sanzionare tutti gli addebiti contestati con la misura della sospensione, allora i profili di illegittimità sarebbero riconducibili a travisamento dei fatti, omessa istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza, violazione del principio di proporzionalità , in quanto gli addebiti patrimoniali, in particolare, sarebbero riferibili esclusivamente alle tredicesime 2013, pagate tra il 2.4.2014 e l’11.4.2014, inoltre sarebbe stata richiesta la rateizzazione per il versamento dei contributi, e, con particolare riferimento alle divise non autorizzate, non ci sarebbe corrispondenza tra la sanzione indicata al momento dell’avvio procedimentale (incameramento cauzione) e quella in effetti irrogata (sospensione della licenza), oltre alla sua irragionevolezza e sproporzione atteso che le divise sono state da ultimo autorizzate nell’ottobre 2013, circa sei mesi prima l’adozione del provvedimento in questione.
Con decreto n. 314 dell’11.6.2014, è stata accolta l’istanza di misure cautelari monocratiche e fissata per la trattazione collegiale la camera di consiglio del 10.7.2014.
In vista della stessa, si sono costituiti il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Foggia, chiedendo il rigetto delle domande proposte.
Parte ricorrente ha altresì depositato note insistendo per la sospensione del provvedimento prefettizio, e quindi la conferma del suddetto decreto presidenziale, in conformità all’art.6 CEDU, pena la disapplicazione dell’art.55 c.p.a., o la sua illegittimità costituzionale nella parte in cui impedirebbe l’effetto sospensivo del ricorso avverso i provvedimenti sanzionatori, per violazione dell’art.6 CEDU quale norma interposta ai sensi dell’art.117 Cost.
All’esito della camera di consiglio, come sopra fissata, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare “atteso che il provvedimento impugnato è inteso a sanzionare le diverse irregolarità riscontrate nella gestione dell’attività di vigilanza, non rilevando, ai fini della legittimità dell’irrogazione della sanzione, la successiva – asserita – regolarizzazione delle violazioni contestate” (Ord. n. 406 dell’11.7.2014).
Con Ordinanza n. 3932 del 28.8.2014, la Terza Sezione del Consiglio di Stato, in riforma dell’ordinanza di questo Tar, ha invece accolto l’istanza cautelare di primo grado, ritenendo che “emergono profili in ordine alla non riconducibilità di taluni degli addebiti ascritti al quadro sanzionatorio prefigurato dall’art. 10 del r.d. n. 773 del 1931 e 257 quater del regolamento di attuazione, nonchè alla regolarità dello stesso procedimento sanzionatorio (mancata contestazione dell’esercizio dell’attività di vigilanza oltre l’ambito territoriale autorizzato; applicazione della misura di sospensione della licenza per la mancata stipula di polizza di assicurazione della responsabilità civile, ed altro) idonei ad incidere sul criterio di proporzionalità della misura irrogata”.
Frattanto la Prefettura di Foggia, con nota dell’8.7.2014 ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione di polizia per ulteriori e diversi addebiti, contestando: l’omessa comunicazione della variazione dell’assetto societario; la scarsa collaborazione del titolare dell’istituto durante le attività di controllo espletate dalle Forze di Polizia; l’utilizzo di una sede secondaria non previamente comunicata; l’impiego del sig. M.P. nei servizi di vigilanza pur non risultando assunto dalla società nè in possesso dei requisiti prescritti; il ruolo di prestanome del legale rappresentante in quanto l’istituto sarebbe di fatto controllato dalla famiglia Palmieri, tra cui il sig. Antonio Palmieri, anche esso pregiudicato, quale direttore del personale.
La società ha prodotto pertanto deduzioni in seno al procedimento di revoca.
Ha fatto seguito poi una nota prefettizia del 25.9.2014, con cui l’istituto veniva diffidato a non esercitare l’attività di vigilanza oltre i limiti territoriali indicati nella licenza – in relazione aella nota della Prefettura di Chieti da cui emergeva la presenza di guardie particolari giurate dell’istituto nel territorio della Provincia di Chieti, ed una ulteriore del 29.9.2014 recante una diffida a regolarizzare il pagamento degli emolumenti al personale dipendente, a seguito della segnalazione della DTL di Foggia, cui seguivano nuove deduzioni della ricorrente.
Il procedimento di revoca, acquisito anche il verbale della Conferenza Provinciale Permanente – Sezione delle amministrazioni d’ordine, istituita presso la Prefettura di Foggia per le verifiche circa l’adeguamento degli istituti di vigilanza al DM 1.12.2010 n. 269, in cui si prendeva atto dell’ingente debitoria dell’istituto nei confronti dell’Erario, della persistente irregolarità nella corresponsione degli stipendi nonchè dell’irregolarità del DURC, si concludeva infine col decreto prefettizio del 29.12.2014, comportante la revoca dell’autorizzazione all’attività di vigilanza a decorrere dal 30simo giorno successivo alla notifica dell’atto.
Avverso il nuovo provvedimento, l’istituto ha quindi ritualmente notificato ricorso per motivi aggiunti, depositandolo in data 30.1.2015, col quale censura, in base agli addebiti mossi, diversi profili di illegittimità , riconducibili in sintesi, all’omessa comunicazione e previa contestazione degli addebiti (per il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali, le gravi inadempienze alla contrattazione nazionale e territoriale, lo svolgimento di attività extraterritoriale non autorizzata, l’incapacità economico-finanziaria), il difetto di istruttoria, il difetto di proporzionalità , l’irragionevolezza, la violazione della misura cautelare – atteso che la precedente sanzione sarebbe allo stato sospesa in virtù della pronuncia del Consiglio di Stato che avrebbe positivamente valutato le censure mosse dalla ricorrente – travisamento dei fatti e difetto di motivazione.
Ha pertanto chiesto l’annullamento del provvedimento di revoca, previa sospensione degli effetti, anche inaudita altera parte.
Con decreto n. 63 del 30.1.2015, è stata accolta l’istanza cautelare monocratica, i cui effetti sono stati confermati in sede di trattazione collegiale dalle successive ordinanze cautelari adottate dalla Sezione, rispettivamente con n. 104, 165 e 186 del 2015, al fine di pervenire alla decisione di merito res adhuc integra.
Infine, alla pubblica udienza del 2.7.2015, la causa è definitivamente passata in decisione.
DIRITTO
In primo luogo, il Collegio deve rilevare l’improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuto difetto di interesse, atteso che il successivo provvedimento di revoca, impugnato con motivi aggiunti, ha assorbito e sostituito il primo recante la sospensione dell’attività per due mesi, rendendo di fatto inutile una pronuncia sullo stesso.
Il nuovo decreto è stato invero disposto con riferimento ad una serie di ragioni, di cui solo alcune alla base del primo provvedimento di sospensione, che, in considerazione della reiterazione di alcune violazioni nonchè della gravità di altre, hanno poi determinato un contenuto sanzionatorio più severo.
Tra i diversi addebiti contestati, il Collegio intende in particolare evidenziare quello relativo all’omesso versamento dei contributi INPS e all’irregolarità del DURC.
Al riguardo, l’istituto deduce di aver ottenuto da Equitalia, nell’agosto 2014, una rateizzazione del debito e di poter quindi confidare a breve in un nuovo DURC positivo proprio in considerazione dell’accesso alla rateizzazione.
In proposito il Collegio osserva che, in base all’art. 257 quater, comma terzo, lett. a), del r.d. 6 maggio 1940 n. 635, la licenza è revocata quando sia accertato “il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali, nei confronti del personale dipendente”.
La ricorrente, come anticipato, non contesta l’omesso versamento dei contributi assistenziali e previdenziali, ma afferma di aver ottenuto la rateizzazione del debito, adducendo tale circostanza a favore di un nuovo DURC positivo da ottenere a breve.
Tale affermazione però è smentita dalle risultanze processuali in quanto, se è vero che, con nota del 25.8.2014, Equitalia, in accoglimento parziale dell’istanza presentata dall’istituto, ha accordato la ripartizione del pagamento del debito in 72 rate mensili, tuttavia tale circostanza non ha comunque determinato una regolarità nel DURC che anzi al 2.2.2015 evidenziava ancora gravi irregolarità col versamento di premi e accessori INAIL, nonchè dei contributi INPS.
Al momento quindi dell’adozione del provvedimento impugnato (dicembre 2014), la situazione di irregolarità contributiva era pertanto accertata, nè la stessa è stata formalmente contestata dalla parte, che ha solo prodotto in giudizio un nuovo DURC positivo, ma alla successiva data del 2.4.2015.
Nè vale censurare al riguardo l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, trovando infatti applicazione l’art.21octies, l. n.241/90, alla luce del quale, come noto, non è annullabile il provvedimento amministrativo sotto tale vizio qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Come sopra detto, è agli atti della difesa erariale il DURC attestante l’irregolarità dell’istituto e quindi il mancato rispetto degli obblighi nei confronti degli istituti previdenziali, che per condivisa giurisprudenza amministrativa (Tar Milano, n. 912/2012; Cons. St., Sez. VI, n. 723/2011) costituisce presupposto sufficiente per disporre la revoca, ai sensi del citato art. 257quater, comma terzo, lett. a).
A ciò si aggiunga poi che anche gli addebiti relativi alla mancata comunicazione del nuovo assetto societario nonchè quella dell’utilizzo di una sede secondaria non previamente comunicata, paiono sufficienti a giustificare l’adozione del provvedimento gravato.
L’art. 257, comma 1, reg. att. TULPS prevede infatti che la domanda finalizzata ad ottenere la licenza per l’attività di vigilanza debba specificare la sede legale, nonchè la sede o le sedi operative e quella della centrale operativa, qualora non corrispondenti.
Considerata la finalizzazione di tale indicazione all’esercizio dell’attività di controllo, deve ritenersi che tutte le sedi, anche quelle secondarie, debbano essere specificate nella istanza e, conseguentemente, riportate nella licenza (in tal senso, Tar Palermo, n. 2461/2011).
Nella specie, è incontestato tra le parti che l’istituto utilizzasse una sede presso il Comune di San Nicandro Garganico senza previa comunicazione alle autorità , con all’esterno il logo dell’istituto di vigilanza stesso, un piazzale adiacente con un’autovettura di servizio parcheggiata, ed all’interno una stanza arredata ad uso ufficio.
Se anche, in accoglimento della tesi della ricorrente, dovesse ritenersi tale sede adibita a luogo di ricreazione del personale, la stessa avrebbe dovuto comunque essere indicata nella istanza e nella conseguente licenza.
Inoltre l’art.257ter, co.4, prevede che al Prefetto sia comunicata ogni modifica dell’assetto proprietario, circostanza, come ammesso dalla stessa ricorrente, non avvenuta nella specie per asserita omissione del commercialista.
Tuttavia la parte deduce che tale addebito non sarebbe causa di irrogazione di alcuna sanzione, tantomeno la revoca, non avendo il legislatore espressamente disposto in tal senso.
Al riguardo il Collegio deve però rilevare che ai sensi dell’art. 10 TULPS, le autorizzazioni di polizia sono revocate in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata.
Tale disposizione va interpretata conformemente alla sua ratio, che è quella di garantire il corretto esercizio dell’attività autorizzata, cosicchè va qualificato come “abuso” qualsiasi comportamento che dimostri un’utilizzazione del titolo non conforme alla relativa specifica disciplina, quale contenuta non solo nella legge, ma anche nelle altre fonti regolatrici, ivi compresa la licenza.
L’aver pertanto omesso le comunicazioni in questione – prescritte dalla legge per evidenti ragioni di pubblico interesse – è stato legittimamente valutato dall’Amministrazione come indice di abuso del titolo da parte dell’istituto, come pure segnalato nella relativa comunicazione di avvio del procedimento dell’8.7.2014.
Le considerazioni finora svolte consentono al Collegio di prescindere dall’esame delle altre doglianze contenute nei motivi aggiunti, posto che, per costante giurisprudenza, qualora il provvedimento si fondi su più motivazioni, ciascuna delle quali di per sè idonea a giustificarne il contenuto dispositivo, è sufficiente che una sola di esse passi indenne dal vaglio giurisdizionale affinchè il ricorrente perda interesse al vaglio delle censure che colpiscono le altre motivazioni.
In conclusione quindi, il provvedimento di revoca va ritenuto legittimo e, conseguentemente, va respinto il ricorso per motivi aggiunti, previa dichiarazione di improcedibilità di quello originario.
In considerazione infine dello svolgimento della vicenda processuale e della natura degli interessi coinvolti, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,
– dichiara improcedibile il ricorso originario;
– respinge il ricorso per motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti e della dignità delle parti interessate, per procedere all’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dei sig.ri P., manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.
Così deciso in Bari nelle camere di consiglio del 2 luglio 2015 e del 14 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario, Estensore