- Camera Amministrativa

1. Enti e organi della P.A. – Ordinanza contingibile e urgente – Pubblica incolumità – Limiti di sindacabilità giurisdizionale

2. Enti e organi della P.A. – Ordinanza contingibile e urgente – Finalità e presupposti – Comunicazione avvio del procedimento – Non necessaria – Fattispecie

1. La scelta della p.A. di fronteggiare una situazione di pericolo attuale e concreto mediante l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente di demolizione dell’immobile, attiene al merito dell’azione amministrativa e sfugge al sindacato di legittimità del G.A. ove non risulti manifestamente inficiata da illogicità , arbitrarietà , irragionevolezza o travisamento dei fatti.

2. Le ordinanze contingibili e urgenti, emesse ai sensi dell’art. 54, comma 2, D.Lgs. 267/2000 al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, non devono essere precedute dall’avviso di avvio del procedimento quando sussistano esigenze di celerità del procedimento, attesa la logica sovraordinazione dell’esigenza di tutela immediata dell’incolumità pubblica sull’interesse del soggetto inciso dall’atto amministrativo di avere conoscenza dell’inizio del procedimento. (Nel caso di specie, peraltro, nel provvedimento impugnato sono state evidenziate le difficoltà incontrate nel reperire l’indirizzo dei destinatari dell’avviso).

N. 00646/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00823/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 823 del 2009, proposto da:
Carlo Enrico Emilio Fanelli, rappresentato e difeso dall’avv. Vincenza Marrano, con domicilio eletto presso Vincenza Marrano in Bari, Via Putignani, n. 141;

contro
Comune di Bari in Persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Valla, Rosaria Basile, con domicilio eletto presso Rosaria Basile in Bari, c/o Avvocatura Comunale, Via P. Amedeo, n. 26;
Ministero dell’Interno in Persona del Ministro;

nei confronti di
Loredana Vistarini, Maristella Mirandoli, Clara Mirandoli, Domenica Fanelli;

per l’annullamento
dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 123 del 09.02.2009, emessa dal Sindaco di Bari, a tutela della incolumità pubblica per gli immobili pericolanti siti in Bari, vico Arco del Carmine, nn. 7, 8 e 9. Inibizione della circolazione veicolare e pedonale nel Vico Arco del Carmine, esecuzione in danno di demolizione controllata, temporanea evacuazione dei residenti del circondario, inibizione di sosta in porzione di Largo Santa Chiara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari in Persona del Sindaco pro tempore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2015 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Vincenza Marrano e Rosaria Basile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I. Il Sig. Carlo Enrico Emilio Fanelli ha impugnato l’ordinanza n. 2009/00123 emessa dal Sindaco del Comune di Bari, il 09.02.2009, avente ad oggetto interventi contingibili ed urgenti a tutela della pubblica incolumità sugli immobili pericolanti siti in Bari, vico Arco del Carmine, nn. 7, 8, e 9.
Ricorre in qualità di proprietario per la quota di 1/5 dell’immobile, a seguito di successione ereditaria.
Espone di aver ricevuto la notifica del suindicato provvedimento in data 06.03.2009, dopo che gli immobili erano già stati abbattuti, risultandogli di fatto impedita l’assunzione di qualunque iniziativa volta a dare esecuzione all’ordinanza, quale soggetto avente l’obbligo di vigilanza.
Evidenzia che il gravato provvedimento ha rivolto l’ordine di provvedere all’abbattimento degli immobili al Responsabile della P.O.S. Edilizia Pericolante presso la ripartizione Edilizia Pubblica e Lavori Pubblici, con spese a carico dei soggetti obbligati alla conservazione o alla vigilanza dell’edificio o della costruzione ex art. 677 c.p.
Aggiunge che l’avvertimento contenuto nell’ordinanza sulla facoltà di assumere in proprio l’esecuzione delle opere ordinante all’Ufficio, a condizione di impegnarsi a subentrare senza interruzioni nell’intervento e a concluderlo entro 30 giorni, sarebbe stato di fatto svuotato della concreta possibilità di ottemperanza, in quanto l’intervento è stato eseguito dal Comune prima del perfezionamento della notifica del provvedimento, dunque prima della decorrenza dei 30 gg.
A seguito di istanza di accesso del 09.04.2009, il ricorrente avrebbe appreso che l’Amministrazione era a conoscenza della situazione di degrado dell’immobile sin dal 18.03.2004, data in cui è stato presentato un Rapporto dai tecnici comunali, in cui si dava atto di un edificio in situazione di abbandono. Con nota del 13.04.2004, l’ufficio della ripartizione Edilizia pubblica Settore Edilizia Pericolante chiedeva all’ufficio anagrafe dello stesso Comune informazioni circa i proprietari degli immobili, per i quali doveva essere attivata una procedura di recupero in danno del costo sostenuto per la messa in sicurezza.
Il Comune, tuttavia, fino al 2009, non ha compiuto alcun atto, nè volto alla riferita messa in sicurezza, nè finalizzato a dare comunicazione o avvertimenti agli eredi dei proprietari.
Contestando la mancata tempestiva comunicazione del provvedimento il sig. Fanelli propone ricorso, ritenendo di essere stato leso dall’ordinanza immediatamente eseguita, che di fatto gli ha pregiudicato la possibilità di intervento diretto e gli ha imposto di sopportare ingiustamente le spese sostenute dal Comune.
Costituiscono motivi di ricorso, la violazione dell’art. 7 L. 241/1990, dell’art. 68 del vigente Regolamento Edilizio e dell’art. 54 D. Lgs 267/2000. Eccesso di potere per avere il Comune adottato un provvedimento sproporzionato.
Il ricorrente chiede anche il risarcimento del danno, lamentando il grave pregiudizio subito, essendo stato definitivamente privato dell’immobile abbattuto oltre alla possibilità di valutare o prospettare l’adozione di interventi di diversa consistenza e comunque idonei alla messa in sicurezza.
Il Comune, inoltre, realizzando opere murarie a supporto della staticità degli edifici limitrofi, avrebbe precluso la possibilità di ricostruire nuovi edifici, se non di dimensione di molto ridotte.
II. Si è costituito in giudizio il Comune di Bari per resistere al ricorso, opponendosi, in particolare, alla richiesta risarcitoria in quanto priva di fondamento ed adeguato supporto probatorio.
Ha successivamente depositato la relazione dell’Ufficio Tecnico competente del 28.01.2015, nella quale è ricostruita la cronologia della successione degli eventi. Si riferisce, in particolare, che il 03.03.2004, i Vigili del Fuoco esprimevano parere negativo circa una situazione di rischio derivante dalle strutture murarie dell’edificio e il 12.01.2009, a seguito di ulteriore sopralluogo segnalavano “spanciamento dei muri portanti”, come già rilevato nel 2004. Lo stato di gravissimo dissesto sarebbe stato successivamente accertato dal Comune solo con i sopralluoghi effettuati il 2 e 3 febbraio 2009, verificato attraverso accesso ai lastrici limitrofi. Il successivo 12.02.2009 sarebbe stato disposto l’intervento in somma urgenza ai sensi dell’art. 147 D.P.R. 554/99. La ritardata notifica al ricorrente sarebbe imputabile alla difficoltà di reperimento dell’indirizzo di residenza, modificatosi nel tempo.
Tra i mesi di marzo e aprile 2009 sarebbero stati eseguiti ulteriori interventi per la riorganizzazione della staticità dei relitti e dei fabbricati contigui e per la rimozione dei volatili che infestavano l’area. Nello stesso periodo sarebbero stati svolti gli accertamenti, anche attraverso l’ausilio di società esterna appositamente incaricata, per risalire ai proprietari degli immobili.
Gli unici soggetti individuati sarebbero Carlo Fanelli e Domenica Fanelli, entrambi residenti a Milano, a cui con nota del 17.09.2009 sono stati imputati il 55,56% degli importi delle spese sostenute, pari ad â‚¬ 146.500,61.
III. All’udienza pubblica del 12.03.2015, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
IV. Il Collegio ai fini di un completo inquadramento della questione ritiene necessario richiamare la normativa applicabile in materia e gli orientamenti della giurisprudenza al riguardo.
Preliminarmente, con riferimento all’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente, va rilevato come essa presupponga la sola necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale o di emergenza.
La funzione dell’ordinanza contingibile e urgente, infatti, non è quella di attribuire responsabilità onde sanzionare comportamenti o omissioni di qualcuno, bensì quella di salvaguardare le esigenze primarie della collettività , se del caso, anche sacrificando interessi giuridicamente protetti di soggetti determinati. Sotto questo profilo è quindi inconferente, ai fini del riscontro di legittimità dell’atto impugnato, l’esistenza o meno d’una responsabilità del ricorrente per cattiva manutenzione.
Rileva, piuttosto, la sussistenza di un pericolo per l’incolumità pubblica proveniente da un edificio pericolante, senza che la legittimità dell’ordinanza contingibile e urgente possa essere pregiudicata dal fatto che non sia stato preventivamente ordinato il ripristino delle condizioni di sicurezza.
Nel caso in esame, l’ordinanza contestata dal ricorrente è stata emessa dal Sindaco in data 09.02.2009 e notificata il successivo 06.03.2009, per le riferite difficoltà del Comune di individuare la residenza del sig. Fanelli, oltre alla irreperibilità degli altri proprietari pro quota dell’unità immobiliare. Dal provvedimento emerge che esso sia stato adottato dopo che il pericolo concreto di crollo dell’immobile per cui è causa è stato verificato a seguito dei sopralluoghi effettuati, con accesso sui lastrici solari limitrofi dalla P.O.S. Edilizia Pericolante e Lavori in Danno, come risulta dalla relazione del 05.02.2009. Esso, inoltre, fa espresso riferimento al verbale di riunione convocata dalla Prefettura per il successivo 06.02.2009, avente ad oggetto specifico il “pericolo di crollo degli immobili”.
Specifico riferimento è rivolto alla irreperibilità degli intestatari dell’unità immobiliare con espressa indicazione del ricorrente, quale unico soggetto identificato e proprietario per 1/5.
Alle risultanze dei menzionati atti, l’ordinanza riconduce la scelta della demolizione dell’immobile, ritenuta quale unica soluzione idonea ad eliminare il pericolo di crollo, indispensabile per la tutela dell’incolumità pubblica.
La scelta dell’amministrazione di fronteggiare una situazione di pericolo attuale con l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente a tutela della sicurezza dei cittadini, attiene al merito dell’azione amministrativa e sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, ove non risulti manifestamente inficiata da illogicità , arbitrarietà , irragionevolezza, oltre che da travisamento dei fatti (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V , 28/09/2009, n. 5807).
Nè la situazione pregressa può in alcun modo incidere sulla valutazione di legittimità dell’ordinanza gravata, risultando essa semmai idonea ad evidenziare le inadempienze degli obblighi di custodia sull’immobile.
Con riferimento più specifico alla posizione del ricorrente, proprietario pro quota dell’immobile oggetto dell’ordinanza, occorre richiamare la previsione di cui all’art. 2051 c.c., a norma del quale la responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia ha carattere oggettivo ed è quindi sufficiente che sussista il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno senza che rilevi al riguardo la condotta del custode (cfr. Cass. Civ., sez. II, 13 marzo 2013, n. 6306).
Dalla norma discende, altresì, il dovere di custodia, inteso come obbligo di prevenire eventuali danni nei confronti di terzi a cui si riconduce l’esigenza e l’onere della vigilanza affinchè dalla cosa stessa, per sua natura o per particolari contingenze, non derivi danno ad altri.
Va rilevato che l’immobile in questione risultava disabitato ed abbandonato dai proprietari da decenni, sicchè gli eredi dei defunti proprietari risultano, come tali, i necessari destinatari dei provvedimenti relativi ad un bene immobile in pericolo di crollo totale. In tale contesto non è fuor di luogo il riferimento anche all’art. 2053 del cod. civ. sulla responsabilità del proprietario per la rovina di edifici.
Il ricorrente deduce la violazione dell’art.7 L.241/1990 per essere stata l’ordinanza impugnata eseguita immediatamente, eliminando la possibilità di valutare o prospettare l’adozione di interventi di diversa consistenza e comunque idonei alla messa in sicurezza.
La comunicazione, lamenta il ricorrente, avrebbe potuto essere notificata tra il primo sopralluogo del 2004 e i successivi del 2009, avendo il Comune fin dal 2004 constatato lo stato di abbandono dell’immobile.
Tale motivo di ricorso è infondato.
Il presupposto per l’adozione dell’ordinanza contingibile è la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica e per l’igiene, a nulla rilevando neppure che la situazione di pericolo sia nota da tempo. In caso di emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente, non occorre il rispetto delle regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 L. 241/1990, essendo queste incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, aggravatesi con il trascorrere del tempo: di fatto, la comunicazione di avvio del procedimento nelle ordinanze contingibili e urgenti del sindaco non può che essere di pregiudizio per l’urgenza di provvedere (Consiglio di Stato sez. V 19 settembre 2012 n. 4968).
Come già rilevato, nel caso in esame la situazione di pericolo attuale e concreto di crollo su cui si basa l’ordinanza gravata è quella emersa a seguito dei sopralluoghi effettuati sui lastrici solari limitrofi all’immobili, nei giorni immediatamente precedenti l’adozione del provvedimento, mentre tale situazione non era emersa nei fatti pregressi relativi al 2004.
Lo stato di abbandono dell’immobile rilevato nel 2004, se da un lato, non incide sulla legittimità dell’atto gravato, attesa all’epoca l’assenza di pericolo concreto ed attuale, dall’altro incide sull’inadempimento del dovere di custodia dell’edificio che, come già detto, grava sul proprietario e non sull’amministrazione.
Il Collegio rileva ancora che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le ordinanze contingibili e urgenti, emesse ai sensi dell’art. 54, comma 2, D.lgs. 267/2000, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini non devono essere precedute dall’avviso dell’avvio del procedimento, quando sussistono ragioni di impedimento derivanti dalle particolari esigenze di celerità del procedimento, attesa la logica sovraordinazione dell’esigenza di tutela immediata dell’incolumità pubblica sull’interesse del soggetto inciso dall’atto amministrativo di avere conoscenza dell’inizio del procedimento (ex plurimis T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 27 marzo 2009 n. 1650).
Nella fattispecie, non può affermarsi, di fronte al pericolo di crollo del fabbricato, che difetti l’urgenza, dovuta alla situazione di pericolo inevitabile minacciante l’incolumità dei cittadini, atteso che l’ordinanza contingibile ed urgente emessa dal Sindaco va adottata non solo per porre rimedio a danni già verificatisi, ma pure per prevenire tali danni, come del resto espressamente previsto laddove sono consentiti detti provvedimenti “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini ” (Cfr. Cass. SS. UU., 17 gennaio 2002, n. 490).
Ne deriva che la scelta dell’amministrazione di porre rimedio a tale situazione con l’immediata esecuzione dell’ordinanza contingibile ed urgente, a tutela dell’incolumità pubblica, a fronte della situazione legata alla titolarità dell’immobile e alla riferita difficoltà di notifica all’unico comproprietario identificato, non risulta inficiata da illogicità , arbitrarietà , irragionevolezza, o da travisamento dei fatti e, pertanto, il ricorso deve essere rigettato.
L’azionata richiesta di annullamento dell’ordinanza gravata deve essere quindi, nei predetti termini disattesa, conseguendone, evidentemente, anche il rigetto della domanda risarcitoria.
Il Collegio rileva, invece, come sia estranea al thema decidendum la questione afferente la regolazione dei rapporti finanziari tra il Comune di Bari e l’odierno ricorrente, per ciò che concerne i costi sostenuti in relazione agli interventi di messa in sicurezza del sito che sono stati eseguiti d’ufficio del Comune, costituendo oggetto del giudizio l’ordinanza sindacale e la pretesa risarcitoria derivante dalla sua esecuzione, ma non i successivi atti.
Analogamente, con riferimento al lamentato decremento della proprietà derivante dai successivi interventi di messa in sicurezza degli immobili limitrofi all’edificio, occorre rilevare che ogni pretesa sul punto oltre a non costituire oggetto dal presente giudizio, esula dalla giurisdizione di questo giudice, trattandosi di danni riconducibili non all’esercizio di una pubblica funzione, ma eventualmente nell’ambito dell’illecito extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c.
Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto.
Le peculiarità della vicenda e la successione degli eventi inducono il Collegio a ritenere sussistenti giusti motivi per disporre la integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore