- Camera Amministrativa

1. Contratti pubblici – Gara – Bando – Offerta economicamente più vantaggiosa – Metodo dell’interpolazione lineare di cui al D.P.R. n. 207/2010 – Legittimità

2. Contratti pubblici – Gara – Bando – Valutazione dell’offerta – Offerta economicamente più vantaggiosa – Formula da utilizzare – Scelta discrezionale – Conseguenze

3. Contratti pubblici – Gara – Scelta del contraente – Requisiti speciali – Possesso di macchina termosigillatrice – Fattispecie

4. Contratti pubblici – Gara – Servizio di refezione scolastica – Scelta del contraente – Offerta tecnica – Verifica della capacità produttiva di un’impresa – Competenza della ASL – Insussistenza

1. Nella gara per l’affidamento di appalti pubblici di servizi è
legittimo un sistema di attribuzione dei punteggi secondo il principio della
interpolazione lineare, che può rivelarsi idoneo a graduare il punteggio
secondo criteri matematici, come tali suscettibili di garantire la massima
imparzialità .
2. Nelle gare pubbliche la formula da utilizzare per la valutazione
dell’offerta economica può essere scelta dall’Amministrazione con ampia
discrezionalità e di conseguenza la stazione appaltante dispone di ampi margini
nella determinazione non solo dei criteri da porre quale riferimento per
l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma anche nella
individuazione delle formule matematiche, con la conseguenza che il sindacato
giurisdizionale nei confronti di tali scelte, tipica espressione di
discrezionalità tecnico-amministrativa, può essere consentito unicamente in
casi di abnormità , sviamento e manifesta illogicità .
3. In tema di gara per l’affidamento del servizio di refezione
scolastica, deve ritenersi soddisfatto il prescritto requisito del possesso di
macchina termosigillatrice, laddove, pur essendo tale macchina depositata
presso altri locali, si sia dichiarato che, nel caso di aggiudicazione, si
sarebbe provveduto all’installazione presso il centro cottura atto a garantire
l’arrivo dei pasti nei tempi prescritti dal bando.
4. Esula dalle competenze dell’Asl la verifica della
capacità produttiva di un’impresa che attiene al vaglio della capacità
imprenditoriale, senz’altro estranea alla funzione di gestione e controllo
igienico-sanitario di spettanza della stessa Asl.

N. 00474/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00517/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 517 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da Scardi Ristorazione s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Vito Di Natale, con domicilio eletto presso Vito Di Natale in Bari, via Guido De Ruggiero, 9;

contro
Comune di Lucera, rappresentato e difeso dall’avv. Ignazio Lagrotta, con domicilio eletto in Bari, via Prospero Petroni, 15;

nei confronti di
Pastore s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Michaela De Stasio e Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio eletto in Bari, via N. Pizzoli, 8;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del bando e del disciplinare di gara, nonchè del capitolato speciale di appalto, per l’affidamento del servizio di mensa scolastica presso le scuole dell’infanzia e le scuole primarie di Lucera per gli anni scolastici 2013/2014 (limitatamente al solo periodo dal 15 aprile al 16 maggio 2014) – 2014/2015 – 2015/2016 – 2016/2017 nella parte indicata nell’atto introduttivo;
– di qualunque altro atto ad esso presupposto e connesso, ancorchè non conosciuto, ivi compresi quelli espressamente menzionati in ricorso;
e per la condanna del Comune di Lucera al risarcimento dei danni patiti e patendi dalla istante;
sul ricorso per motivi aggiunti depositato in data 22 luglio 2014, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della determinazione n. 113 del 24.6.2014, con la quale il Comune di Lucera ha aggiudicato in via definitiva alla controinteressata Pastore s.r.l., la gara d’appalto per l’affidamento del servizio di mensa scolastica presso le scuole dell’infanzia e presso le primarie statali di Lucera;
– di qualunque altro atto ad esso presupposto e connesso, ancorchè non conosciuto, ivi compresi quelli espressamente menzionati in ricorso;
e per la declaratoria di inefficacia del contratto ove stipulato con la controinteressata ed il subentro della ricorrente;
e per la condanna del Comune di Lucera al risarcimento dei danni patiti e patendi dalla istante;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lucera e di Pastore s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2015 per le parti i difensori avv.ti Vito Di Natale, Paolo Clemente, su delega dell’avv. Ignazio Lagrotta, Michaela De Stasio e Vito Aurelio Pappalepore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con bando pubblicato sul proprio sito informatico in data 6 marzo 2014, il Comune di Lucera (FG) indiceva gara pubblica per l’affidamento del servizio di mensa scolastica presso le scuole dell’infanzia e le scuole primarie di Lucera per gli anni scolastici 2013/2014 (limitatamente al periodo dal 15 aprile al 16 maggio 2014), 2014/2015 e 2015/2016, del complessivo valore di € 1.496.880,00 oltre IVA AL 4%.
Il criterio per la valutazione delle offerte era individuato in quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di 70 punti all’offerta tecnico – qualitativa e di 30 punti all’offerta economica.
Al contempo, la stazione appaltante subordinava l’apertura dell’offerta economica al superamento di una soglia di sbarramento minima di 42 punti su 70 conseguiti per l’offerta tecnico qualitativa.
Per l’attribuzione dei 30 punti dell’offerta economica il bando di gara prevedeva l’applicazione della formula “Pi-esima = Pmax x (Ri-esima/Rmax)”.
La Scardi Ristorazione s.r.l., ritenendo che tale formula trasformasse il prescelto criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in criterio di aggiudicazione al massimo ribasso, in data 12 marzo 2014 inviava nota alla stazione appaltante, segnalando la pretesa anomalia.
L’Amministrazione, in data 20 marzo 2014, riscontrava negativamente la predetta nota, sostenendo di aver fatto corretta applicazione del procedimento matematico dell’interpolazione lineare, ritenuto il più idoneo a concretizzare un giusto equilibrio tra i 30 punti previsti per la valutazione qualitativa ed i 70 punti previsti per l’offerta economica.
Con ricorso introduttivo depositato in data 17 aprile 2014, la Scardi Ristorazione s.r.l. adiva questo T.A.R. al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, degli atti e provvedimenti meglio indicati in epigrafe.
La ricorrente deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
– violazione e falsa applicazione della lex specialis in relazione agli artt. 81 e 83 del d.lgs. n. 163/2006 e 120 del D.P.R. n. 207/2010 e all’allegato P al D.P.R. n. 207/2010, nonchè alla determinazione n. 7/11 dell’A.V.C.P.; contraddittorietà , illogicità : pur in assenza di espresse indicazioni del disciplinare di gara su quale metodo (tra quelli espressamente previsti dall’Allegato P al D.P.R. n. 207/2010) dovesse essere scelto per determinare il prezzo dell’offerta, la stazione appaltante avrebbe dovuto – secondo la prospettazione di parte ricorrente – utilizzare il metodo aggregativo compensatore; la formula indicata nel disciplinare coinciderebbe con quella di cui all’Allegato P, lettera b) del D.P.R. n. 207/2010; la formula, tuttavia, secondo le deduzioni della Scardi Ristorazione s.r.l., sarebbe stata erroneamente applicata, in quanto corrispondente a quella che, in base all’Allegato P, sarebbe destinata a determinare la parte quantitativa dell’offerta; viceversa, la formula che correttamente avrebbe dovuto essere applicata era quella destinata dal legislatore a determinare la parte qualitativa dell’offerta; conseguentemente, anche in presenza di ribassi molto contenuti, l’aspetto economico finirebbe per pesare di fatto in misura relativamente più consistente nella determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, compromettendo i più generali principi sottesi all’aggiudicazione degli appalti pubblici.
Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 22 luglio 2014, la ricorrente Scardi Ristorazione s.r.l. adiva nuovamente il T.A.R. per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di aggiudicazione in via definitiva del predetto appalto alla ditta controinteressata Pastore s.r.l.
Chiedeva, inoltre, la declaratoria di inefficacia in via retroattiva, sin dalla data della stipula, del contratto di appalto già stipulato o del contratto che dovesse stipularsi nelle more della celebrazione del giudizio e la condanna del Comune di Lucera alla rifusione dei danni patiti.
Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
1) violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara, in relazione al punto III.4), lett K del bando e ai punti A.1. (pag. 6) e 5 (pag. 31) del disciplinare di gara; violazione del principio dell’autovincolo; violazione del principio della par condicio tra imprese; contraddittorietà ; illogicità : la controinteressata Pastore s.r.l. avrebbe meritato di essere esclusa per mancanza del requisito tecnico di partecipazione alla gara di cui al punto III.4, lett. K del bando costituito dal possesso, alla data di partecipazione, di un centro cottura già dotato di una macchina termosigillatrice per contenitori monorazione, per mancanza della capacità di preparazione e confezionamento pasti residuale del centro cottura per 1.200 pasti giornalieri e per mancanza di specifica autorizzazione allo scarico nelle acque industriali del proprio centro cottura; la stazione appaltante non avrebbe richiesto alla ditta Pastore di provare quanto dichiarato, ovvero di possedere un centro cottura dotato di termosigillatrice così come imposto dalla legge di gara; inoltre, la controinteressata non sarebbe in possesso di una autorizzazione per un centro cottura idoneo ai sensi del citato punto III.4 lett. K del bando; la legge di gara non potrebbe consentire la partecipazione di una impresa alla gara, con autorizzazione suscettibile di successiva integrazione;
2) violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara, in relazione al punto III.4), lett K del bando e ai punti A.1. (pag. 6), 13 (pag. 11) e 5 (pag. 31) del disciplinare di gara e art. 1 del C.S.A.; violazione del principio dell’autovincolo: la ditta Pastore sarebbe dovuta essere esclusa poichè la stessa non poteva garantire nel proprio centro cottura la preparazione di 1.200 pasti quotidiani monorazione;
3) violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara, in relazione al punto III.4), lett K del bando e ai punti A.15. (pag. 11) e 5 (pag. 31) del disciplinare di gara; violazione e falsa applicazione dell’art. 74, comma 1, lett. g) d.lgs. 152/2006: la Pastore non avrebbe fornito l’autorizzazione allo scarico delle acque reflue industriali prodotte dal proprio centro cottura, ritenendo con propria nota del 31.4.2014 (condivisa dal Comune di Lucera) che il funzionamento del proprio centro cottura non è assoggettato al rilascio di autorizzazione; tuttavia, diversamente da quanto sostenuto dalla stazione appaltante, vi sarebbe stata la necessità in forza della normativa vigente.
Si costituivano l’Amministrazione comunale e la controinteressata Pastore s.r.l., resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, sia infondato.
Invero, in via preliminare ed assorbente, va evidenziato, quanto al ricorso introduttivo, che il metodo dell’interpolazione lineare di cui all’Allegato P, lett. b) del d.p.r. n. 207/2010, scelto dalla stazione appaltante come metodo più idoneo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto in parola, non si presta ad alcun tipo di censura.
Tale metodo, infatti, è espressamente riconosciuto dal regolamento di cui al D.P.R. n. 207/2010, come metodo idoneo per l’aggiudicazione degli appalti pubblici.
Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2011, n. 1136, “La formula prescelta dal bando di gara che richiama il metodo aggregativo – compensatore di cui all’allegato B al d.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554, in base alla quale i punteggi da assegnare alle offerte economiche riflettono in proporzione il distacco tra l’offerta economicamente più vantaggiosa e le altre mediante la moltiplicazione del punteggio massimo attribuibile per il quoziente che si ottiene dividendo l’offerta più favorevole per quella di volta in volta esaminata, è rispettosa dei criteri di logicità e coerenza nella valutazione.”.
Inoltre, secondo Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2006, n. 5711 “Nella gara per l’affidamento di appalti pubblici di servizi è legittimo un sistema di attribuzione dei punteggi secondo il principio della interpolazione lineare, il quale può rivelarsi idoneo a graduare il punteggio secondo criteri matematici, come tali suscettibili di garantire la massima imparzialità .”.
In generale, Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 2015, n. 257 ha riconosciuto:
“Nelle gare pubbliche la formula da utilizzare per la valutazione dell’offerta economica può essere scelta dall’amministrazione con ampia discrezionalità e di conseguenza la stazione appaltante dispone di ampi margini nella determinazione non solo dei criteri da porre quale riferimento per l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma anche nella individuazione delle formule matematiche, con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale nei confronti di tali scelte, tipica espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa, può essere consentito unicamente in casi di abnormità , sviamento e manifesta illogicità .”.
Priva di pregio giuridico è, dunque, la considerazione della ricorrente in forza della quale il metodo dell’interpolazione lineare, per mezzo della formula Ri/Rmax finirebbe “per trasformare il criterio prescelto originariamente (e dichiaratamente) dall’amministrazione – offerta economicamente più vantaggiosa – in quello del massimo ribasso, in ragione dell’anomala attribuzione di punti, non direttamente proporzionali al ribasso percentuale offerto dalle concorrenti”.
Si tratta, infatti, di un criterio non illogico in quanto meramente applicativo di una precisa disposizione del d.p.r. n. 207/2010.
L’applicazione in concreto di detto criterio matematico espressamente previsto dalla lex specialis di gara appare corretta in assenza di qualsivoglia errore commesso sul punto dalla stazione appaltante.
Ne discende la reiezione del ricorso introduttivo.
Quanto alla doglianza sub 1) del ricorso per motivi aggiunti, va evidenziato che secondo la prospettazione di parte ricorrente la Commissione avrebbe omesso, in violazione del punto III.4) lettera K del bando, di escludere la controinteressata Pastore s.r.l. in quanto quest’ultima, pur in possesso di una macchina per termosigillare i contenitori mormorazione, avrebbe dichiarato che “in caso di aggiudicazione del presente appalto, sarà prontamente installata presso il centro cottura di San Severo come da progetto tecnico allegato”.
Secondo parte ricorrente sarebbe stata necessaria l’esclusione della controinteressata poichè la previsione del bando richiederebbe che il macchinario sia già presente presso il centro cottura al momento della partecipazione alla gara.
Tuttavia, tale impostazione non può essere condivisa.
Come correttamente evidenziato dalla stazione appaltante, l’interesse perseguito con la citata prescrizione del bando appare sostanzialmente soddisfatto dal possesso della macchina termosigillatrice al momento della aggiudicazione, seppur depositata presso altri locali della ditta.
L’interpretazione prospettata dalla ricorrente introduce una inammissibile clausola escludente non rispettosa della previsione normativa di cui all’art. 46, comma 1 bis dlgs n. 163/2006 (in tema di tassatività delle cause di esclusione) e, peraltro, non espressamente prevista dalla lex specialis di gara (che si limita a richiedere il possesso di un centro cottura ad una generica distanza tale da garantire l’arrivo dei pasti a tutti i refettori entro 50 minuti dal confezionamento degli stessi, senza aggiungere ulteriori precisazioni).
Per quanto concerne la seconda censura, va rimarcato che la Pastore s.r.l. ha dimostrato di avere le potenzialità per poter espletare il servizio richiesto dalla stazione appaltante (nè si potrebbe sostenere il contrario, posto che l’aggiudicataria non ha ancora installato il macchinario presso il centro cottura).
In ogni caso non esiste allo stato attuale alcuna possibilità di investire l’ASL (SIAN) o altre autorità per la verifica della capacità produttiva dichiarata direttamente dalle aziende, così come evidenziato dal T.A.R. Puglia, Bari nella sentenza n. 1441 del 16.7.2012.
Ne consegue che può ritenersi sufficiente quanto dichiarato dalla partecipante.
Peraltro, l’Ente appaltante è comunque tutelato, perchè, ove dovesse riscontrarsi il venir meno della capacità produttiva (soggetta a controllo continuo), sarà pur sempre possibile addivenire alla risoluzione del contratto (cfr. pag. 21 del CSA).
Relativamente alla censura sub 3) (asserita necessità dell’autorizzazione allo scarico delle acque reflue industriali prodotte dal centro cottura di Pastore s.r.l.), va evidenziato quanto segue.
Le acque immesse dalla ditta controinteressata nella rete fognaria sono assimilate dalla normativa vigente (cfr. art. 101, comma 7, lett. e) dlgs n. 152/2006 e art. 2 d.p.r. n. 227/2011) alle acque reflue domestiche e, conseguentemente, non necessitano di specifica autorizzazione.
Nel senso della equiparazione depone anche il parere di AQP del 20.6.2014 correttamente recepito dalla stazione appaltante.
Non sposta i termini della questione il successivo parere di AQP dell’11.7.2014 che grava sulla impresa interessata l’onere di dimostrare la sussistenza delle condizioni necessarie ad usufruire di un regime di assimilazione con conseguente esonero dalla sottoposizione al regime autorizzatorio.
Infatti, già con nota del 30 maggio 2014 la società Pastore aveva depositato documentazione comprovante la sussistenza delle menzionate condizioni (contratto con la So.Mi. Ambiente s.r.l. per la raccolta e stoccaggio dell’olio di vegetali esausti; autorizzazione sanitaria n. 19/519 del 4 ottobre 2004 ad aprire ed esercitare nei locali posti in via Tagliamento, angolo via Garigliano di San Severo l’attività di centro cottura).
Peraltro, l’art. 2 d.p.r. n. 227/2011, rubricato “Criteri di assimilazione alle acque reflue domestiche” così dispone:
“1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 101 e dall’Allegato 5 alla Parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono assimilate alle acque reflue domestiche:
a) le acque che prima di ogni trattamento depurativo presentano le caratteristiche qualitative e quantitative di cui alla tabella 1 dell’Allegato A;
b) le acque reflue provenienti da insediamenti in cui si svolgono attività di produzione di beni e prestazione di servizi i cui scarichi terminali provengono esclusivamente da servizi igienici, cucine e mense;
c) le acque reflue provenienti dalle categorie di attività elencate nella tabella 2 dell’Allegato A, con le limitazioni indicate nella stessa tabella.
2. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 101, comma 7, lettera e) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in assenza di disciplina regionale si applicano i criteri di assimilazione di cui al comma 1.”.
La Tabella 2 dell’Allegato A contempla espressamente “Attività ristorazione (anche self-service), mense, trattorie, rosticcerie, friggitorie, pizzerie, osterie e birrerie con cucina.”.
Dal combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. c) d.p.r. n. 227/2011 e della Tabella 2, Allegato A del citato d.p.r. si desume che le acque reflue provenienti da attività di ristorazione, quale quella svolta dalla Pastore s.r.l., sono assimilate alle acque reflue domestiche e, conseguentemente, non necessitano di specifica autorizzazione come previsto dall’art. 36 del Regolamento del servizio idrico integrato dell’AQP (“Tutti gli scarichi devono essere preventivamente autorizzati ai sensi del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152 fatta eccezione per gli scarichi di acque reflue domestiche ed assimilabili purchè rispettino quanto stabilito dal presente Regolamento.”).
Nel senso dell’assimilazione depone altresì l’art. 3, comma 1, lett. h) del Regolamento regionale n. 26/2011 secondo cui le acque provenienti da attività di ristorazione sono assimilate alle acque reflue domestiche, a condizione che gli oli alimentari usati vengano smaltiti come rifiuti ai sensi del dlgs n. 152/2006, cosa che nel caso di specie risulta essere avvenuta in forza del menzionato contratto con So.Mi. Ambiente s.r.l.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione sia del ricorso introduttivo, sia del ricorso per motivi aggiunti.
Essendo stata riscontrata la legittimità dei provvedimenti censurati, non può trovare accoglimento la domanda risarcitoria (sia in forma specifica, sia per equivalente) azionata dalla società Scardi s.r.l.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, lo respinge.
Condanna la ricorrente Scardi Ristorazione s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Lucera, liquidate in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge.
Condanna la ricorrente Scardi Ristorazione s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore di Pastore s.r.l., liquidate in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario