- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione unica per nuovi impianti smaltimento e recupero rifiuti – Art. 208, comma 6, D.Lgs. n. 152/2006 – Interpretazione – Discrezionalità amministrativa

2. Ambiente ed ecologia – Localizzazione impianti smaltimento e recupero rifiuti – Individuazione aree – Competenze esclusiva Provincia – Onere motivazionale stringente – Fattispecie

3. Processo amministrativo – Sopravvenuta rettifica autorizzazione paesaggistica – Improcedibilità – Non ricorre

4. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione unica per nuovi impianti smaltimento e recupero rifiuti – Procedura coordinata V.I.A.-A.I.A. – Diniego autorizzazione – Obbligo motivazionale – Principio di trasparenza – Fattispecie

5. Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Provvedimento conclusivo – Obbligo motivazionale – Rinvio a pareri PP.AA. intervenute – Illegittimità

6. Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Provvedimento conclusivo – Obbligo motivazionale – Provvedimento di diniego motivato – Art. 208, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006 – Fattispecie

7. Procedimento amministrativo – Conferenza dei servizi – Pareri negativi delle amministrazioni intervenute – Valorecostruttivo

8. Ambiente ed ecologia – Procedimento autorizzazione ampliamento impianto di discarica – D.Lgs. n. 152/2006 – Principio corretta amministrazione e regole del giusto procedimento

9. Ambiente ed ecologia – Realizzazione/ampliamento discariche rifiuti non pericolosi – Attuazione della normativa comunitaria – Tutela ambientale

1. L’art. 208, comma 6, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, laddove annette al rilascio dell’Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti l’effetto di variante urbanistica, esclude che la conformità urbanistica rispetto ai piani approvati costituisca presupposto astrattamente necessario per la definizione della procedura autorizzativa, perchè, anzi, proprio a mezzo dell’autorizzazione possono apportarsi agli strumenti urbanistici vigenti tutte le variazioni necessarie all’allocazione dell’impianto autorizzato; sicchè rientra nell’ambito della discrezionalità dell’amministrazione procedente (la Provincia) valutare se il progetto sia o meno localizzabile nell’area individuata dal proponente, non costituendo le prescrizioni di piano un dato di per sè ostativo al rilascio dell’autorizzazione unica.

2. Il D.Lgs. n. 152/2006 consente la collocazione degli impianti in questione anche in una zona che, secondo le previsioni urbanistiche, non la tollererebbe, subordinatamente al riscontro e alla valutazione di compatibilità in concreto da parte dell’Amministrazione, rientrando nelle competenze provinciali l’individuazione finale dei siti idonei e non idonei alla realizzazione degli impianti di smaltimento rifiuti ex art. 197, comma 1 lett. b) del D.Lgs. 152/2006; ovviamente l’onere motivazionale risulterà particolarmente stringente in presenza di peculiari destinazioni urbanistiche afferenti tutta o parte dell’area di progetto (nella specie, il Collegio ha ritenuto che l’approvazione di una variante al P.R.G., riguardante solo una parte dell’area di progetto, non poteva dirsi in assoluto preclusiva a una positiva conclusione del procedimento, anche ove quella parte di territorio fosse ritenuta non idonea sulla base di una valutazione in concreto: essendo lo scopo sotteso alla disciplina normativa della conferenza dei servizi, tra l’altro, la valutazione in un unico contesto da parte di tutte le Amministrazioni interessate anche delle possibili soluzioni alternative e/o modificative al progetto – cfr. art. 14 quater, comma 1, L. n. 241/1990 – ben potrebbe in astratto prevedersi, tra le modifiche progettuali da apportare all’impianto proposto ai fini della sua assentibilità , l’adozione delle prescrizioni tecniche più adeguate al caso concreto ovvero lo stralcio dell’area in questione).

3. Va respinta l’eccezione d’improcedibilità sollevata in conseguenza dell’intervenuta rettifica dell’Autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Servizio Assetto del Territorio, costituente atto presupposto nel procedimento A.I.A., in quanto pur contenendo ulteriori prescrizioni restrittive rispetto all’autorizzazione paesaggistica già rilasciata, dette prescrizioni non sono di per sè ostative all’autorizzazione dell’impianto, salvo il rispetto delle disposizioni ivi stabilite.

4. Le norme di cui all’art. 7, comma 2, L.R. Puglia n. 17/2007, nonchè all’art. 26, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 e all’art. 208, comma 8, D.L.gs. n. 152/2006, non possono ritenersi derogate nel caso di procedura coordinata V.I.A.-A.I.A., atteso che le esigenze di celerità soddisfatte con l’integrazione di procedimenti connessi non possono tradursi in minore trasparenza sul piano motivazionale (nella specie il Collegio ha ritenuto che il ricorso ai sensi dell’art. 7, comma 2, L.R. Puglia n. 17/2007, alla procedura coordinata V.I.A.-A.I.A. non poteva far ritenere assorbita la valutazione sugli aspetti localizzativi e strutturali (propri della V.I.A.) in quella diversa sugli aspetti gestionali (propri dell’A.I.A.), richiedendosi la trasparente ed espressa formulazione di distinte e motivate valutazioni, sia pure contenute nel contesto di un solo atto: l’art. 7, comma 2, della legge regionale citata, richiede infatti, che la procedura integrata si svolga comunque “nel rispetto delle procedure definite dalla normativa nazionale di settore”. Il T.U. sull’Ambiente, all’art. 26, comma 1, richiede che il procedimento di V.I.A. si concluda con un “provvedimento espresso e motivato” e inoltre, l’art. 208, comma 8, prevede testualmente “L’istruttoria si conclude entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda di cui al comma 1, con il rilascio dell’autorizzazione unica o con il diniego motivato della stessa”).

5. La motivazione del provvedimento conclusivo di un procedimento svoltosi in sede di conferenza dei servizi tra le amministrazioni interessate, non può risolversi nella mera acritica ripetizione dei pareri (tra l’altro non vincolanti) espressi dalle Amministrazioni partecipanti, ove non sia possibile evincere in maniera chiara quali siano le motivazioni logiche effettivamente influenti sul diniego finale, in quanto ritenute ostative all’assenso; tanto vale, soprattutto, a seguito delle modifiche apportate all’art. 14 ter, L. n. 241/1990 dapprima dalla L. n. 15/2005 e successivamente dal D.L. n. 78/2010, sostituendosi al criterio decisionale di tipo quantitativo/maggioritario quello qualitativo delle posizioni prevalenti. In particolare il comma 6 bis ha previsto, all’esito dei lavori della conferenza, l’adozione da parte dell’Amministrazione procedente della “determinazione motivata” di conclusione del procedimento, sulla base delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, evidenziandone il carattere non meramente dichiarativo, bensì costitutivo di effetti finali, potendo essa sostituire ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza.

6. Con riferimento alle ipotesi di esito negativo del procedimento di cui all’art. 208, D.Lgs. n. 152/2006, in presenza di progetti privati, ma di utilità sociale, ancora necessari allo stato attuale del sistema di gestione dei rifiuti, l’obbligo motivazionale del provvedimento di diniego ex art. 208, comma 8, D.Lgs. n. 152/2006, non può considerarsi una ridondante ripetizione del generale obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della stessa legge n. 241/1990, ritenendo che, data l’ampia portata del provvedimento ex art. 14-ter comma 6-bis della legge n. 241/1990, anche in correlazione con il citato art. 208, lo stesso debba contenere una motivazione di sintesi che, all’esito del bilanciamento dei contrapposti interessi, sia in grado di far emergere con sufficienza il giudizio finale di prevalenza delle posizioni risultanti dall’istruttoria conferenziale, con l’indicazione di quelle condivise e ritenute preclusive a ogni opzione anche modificativa del progetto; motivazione rimessa con valore costitutivo autonomo all’autorità deputata all’emanazione del provvedimento finale (nel caso di specie, il Collegio ha ritenuto non sufficiente il mero rinvio ai pareri espressi dagli enti portatori di interessi propri e specifici, in una visione prettamente unilaterale della vicenda, occorrendo una valutazione complessiva, frutto della trasparente comparazione degli interessi rimessa all’Amministrazione procedente, in grado di evidenziare in maniera chiara e coerente le scelte provinciali in tema di localizzazione e autorizzazione degli impianti di smaltimento di rifiuti e di consentire il sindacato estrinseco sulla legittimità degli atti).

7. La legge impone che i pareri negativi delle Amministrazioni intervenute in seno alla conferenza di servizi abbiano valore costruttivo, valore che si estrinseca nella indicazione delle modalità per l’eventuale superamento dei dissensi espressi.

8. Nell’ambito del procedimento di autorizzazione all’ampliamento (recte: per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) ex D.Lgs. n. 152/2006, è necessario che sussista una relazione dialogica utile a far chiarezza sull’assentibilità del progetto in contraddittorio tra le Autorità portatrici degli interessi coinvolti dal procedimento e, in particolare, tra il Servizio Assetto del territorio della Regione e le Amministrazioni che hanno comunque espresso conclusioni negative sull’istanza di autorizzazione del progetto, in quanto contrastanti con alcune controverse prescrizioni dell’Autorizzazione paesaggistica.

9. Le discariche per rifiuti non pericolosi sono sottoposte a requisiti operativi e tecnici più stringenti, come previsto dall’allegato 1 al D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), proprio al fine di prevenire o ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, durante l’intero ciclo di vita della discarica, sicchè la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi offrirebbe una maggiore tutela per l’ambiente.

N. 01164/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00805/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 805 del 2013, proposto da:
Società Bleu s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Lazzaro Di Trani e Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio eletto in Bari, via Dalmazia, 161;
contro
Provincia di Barletta Andria Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Ruggiero, con domicilio eletto in Bari, via Ettore Fieramosca, 82; Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Anna Bucci e Maria Liberti, con domicilio eletto in Bari, via Nazario Sauro n. 33; Comune di Canosa di Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Didonna, con domicilio eletto in Bari, via Cognetti, 58; Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Puglia; Comune di Minervino Murge; Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani; Autorità di Bacino per la Puglia;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Giordano Bruno, Pierpaolo Ursini, Walter Di Loreto, Andrea Ciccocioppo, Camillo D’Alessandro, Guglielmo Maio, Antonio Lannutti, Diletta D’Alessandro, Sara Di Toro, Sangermano Leonardo, Fasanelli Cosimo, Alessandro Sasso, Antonio Foschino, Alfonso Piccirillo, Giuseppe Di Biase, Giuseppe Dionisio, Luigi Affatato, Sabatino Martoccia, Paolo Tinello, Maurizio Campitelli, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Nicola Antonio Sisti, Paolo Valentino Sisti, con domicilio eletto presso l’avv. Elena Cafaro in Bari, via Dalmazia, 179;
per l’annullamento
– della Determinazione n. 23 del 06.03.2013, notificata il successivo 29.03.2013, con la quale il Dirigente del Settore Ambiente, Energia e Aree Protette della Provincia B.A.T. è pervenuto nelle determinazione “di esprimere, per tutte le motivazioni e le argomentazioni espresse in narrativa e che qui si intendono integralmente riportate, richiamati i pareri sopra citati e le risultanze della conferenza di servizi, come già comunicato con informativa ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/90 trasmessa con nota prot. 76186-12/27.12.2012, diniego al rilascio dell’autorizzazione richiesta”;
– dei pareri dell’ASL B.T. espressi nell’ambito delle sedute della Conferenza dei Servizi;
– dei pareri resi da ARPA Puglia D.A.P. B.A.T. nel corso delle conferenze di servizi del 27.07.2012 e del 03.12.2012, prot. 71018 del 30.11.2012 e prot. 39688 del 24.07.2012;
– del parere del Comune di Minervino Murge (BT) atto prot. n. 34 del 30.04.2009 e prot. n. 62308 del 29.10.2012, nonchè dei pareri espressi durante le sedute della Conferenza di Servizi;
– del parere reso dalla Regione Puglia Servizio Urbanistica prot. Regione Puglia AOO/079/8269 del 23.07.2009;
– del parere sfavorevole espresso dal Comune di Canosa di Puglia con atto n. 25 del 26.05.2009, n. 9 del 23.07.2009, e reso nella seduta del 29.10.2012 e del 03.12.2012;
– del parere della Regione Puglia Servizio Urbanistica del 12.12.2012;
– dei pareri del Comitato Tecnico Provinciale per le Materie Ambientali sez. integrata VIA·AIA, espressi nelle sedute del 24.10.2012 e del 13.12.2012;
– del parere del Comitato Tecnico Provinciale per le Materie Ambientali reso nella seduta del 13.02.2013;
– di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti ancorchè non conosciuti, ivi compresi tutti i verbali delle conferenze dei servizi del 23.07.2009, 24.07.2012, 29.10.2012, 03.12.2012 e l’atto prot. n. 57721 del 08.10.2012 a firma del Dirigente del Servizio Ambiente della Provincia B.A.T..

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Barletta Andria Trani, della Regione Puglia e del Comune di Canosa di Puglia;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dei dipendenti della Bleu s.r.l. depositato il 29 giugno 2013;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Maria Grazia D’Alterio e uditi nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2014 per le parti i difensori avv.ti Lazzaro Di Trani e Annalisa Bice Pasqualone; Michele Didonna; Maria Liberti ed Anna Bucci; Francescopaolo Ruggiero, per delega dell’avv. Giuseppe Ruggiero; Valentino Paolo Sisti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con ricorso ritualmente notificato il 28 maggio 2013, pervenuto in Segreteria il successivo 20 giugno 2013, la Bleu s.r.l., premettendo di essere titolare fin dal 1997 di un impianto per lo smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi nel Comune di Canosa, in Località “Tufarelle”, impugnava dinanzi a questo Tribunale il provvedimento con cui la Provincia B.A.T. aveva negato l’autorizzazione alla realizzazione del progetto di ampliamento della discarica da essa gestita e oramai prossima ad esaurirsi, nonchè ulteriori atti, tutti meglio indicati in epigrafe. Esponeva in fatto che in data 04.08.2008 la ditta Blue s.r.l., aveva avviato, ai sensi dell’art. 10 L.R. Puglia n. 11/2011, la procedura di Valutazione di Impatto Ambientale relativa ad un nuovo impianto per rifiuti speciali non pericolosi adiacente alla discarica già in esercizio, sito nei comuni di Canosa di Puglia e Minervino Murge, loc. “Tufarelle” e che, con successiva nota del 06.10.2008, aveva chiesto l’integrazione delle procedura di V.I.A. e di A.I.A., avvalendosi della facoltà di cui all’art. 7, comma 2, della L.R. n. 17/2007.
Nelle more della procedura, in data 5 luglio 2010, la Bleu s.r.l. comunicava il subentro alla Blue s.r.l. nel procedimento istruttorio in questione, in forza dell’intervenuta cessione di ramo d’azienda.
2. Conclusi i lavori della Conferenza dei Servizi indetta dalla Provincia B.A.T., il Dirigente del Settore Ambiente, Energia e Aree Protette, richiamati i pareri resi dalle Amministrazioni interessate al procedimento, esprimeva il proprio “diniego al rilascio dell’autorizzazione richiesta”, con Determinazione n. 23 del 6 marzo 2013.
3. Avverso il prefato provvedimento provinciale ed i pareri resi nel corso del procedimento la Società ricorrente proponeva il gravame in esame, articolando dodici motivi di ricorso, prospettando vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto molteplici profili.
4. Con atto del 29 giugno 2013 intervenivano in giudizio ad adiuvandum i dipendenti della Bleu s.r.l. in epigrafe individuati, assumendo di avervi interesse e insistendo per l’accoglimento del gravame, articolando difese a sostegno delle censure già proposte dalla società ricorrente.
5. Si costituivano la Provincia di B.A.T., la Regione Puglia e il Comune di Canosa di Puglia, domandando la reiezione del ricorso.
6. Le parti svolgevano difese in vista della pubblica udienza del 28 maggio 2014, all’esito della quale la causa veniva introitata per la decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato nei limiti ed alla stregua delle motivazioni che seguono.
2. La società ricorrente contesta, sotto vari profili, il diniego opposto dalla Provincia B.A.T. sull’istanza di autorizzazione all’ampliamento della discarica da essa gestita in località Tufarelle in un’area di cava ricompresa nei territori dei Comuni di Minervino Murge e Canosa di Puglia.
3. Preliminarmente occorre esaminare l’eccezione con cui la Regione Puglia (cfr. memoria depositata in Segreteria il 26 aprile 2014) afferma la sopravvenuta carenza di interesse ad impugnare il provvedimento provinciale di diniego in quanto, a seguito dell’adozione del nuovo P.R.G. del Comune di Canosa, risulta superato ogni dubbio in ordine all’appartenenza di una parte del territorio interessato dal progetto ampliativo all’area del Parco Territoriale Tufarelle.
Tale inequivoca classificazione, secondo le deduzioni dell’Amministrazione regionale, comporterebbe in via definitiva la preclusione all’autorizzazione di nuove discariche nell’area in questione.
L’assunto è infondato.
3.1 Come chiarito dalla giurisprudenza, l’art. 208, comma 6, del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, laddove annette al rilascio dell’Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti l’effetto di variante urbanistica, esclude che la conformità urbanistica rispetto ai piani approvati costituisca presupposto astrattamente necessario per la definizione della procedura autorizzativa (cfr. Ord. Consiglio di Stato, 1 ottobre 2009, n. 4928; Tar Piemonte, Torino, 13 luglio 2012, n. 877, Tar Liguria, Genova, 23 maggio 2012, n. 723; Tar Lombardia, Milano, 1 marzo 2011, n. 597), chè, anzi, proprio a mezzo dell’autorizzazione possono apportarsi agli strumenti urbanistici vigenti tutte le variazioni necessarie all’allocazione dell’impianto autorizzato; sicchè rientra nell’ambito della discrezionalità dell’amministrazione procedente valutare se il progetto sia o meno localizzabile nell’area individuata dal proponente, non costituendo le prescrizioni di piano un dato di per sè ostativo al rilascio dell’autorizzazione unica.
La ricordata previsione normativa, dunque, consente la collocazione degli impianti in questione anche in una zona che, secondo le previsioni urbanistiche, non la tollererebbe, subordinatamente al riscontro ed alla valutazione di compatibilità in concreto da parte dell’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 28/06/2012 n. 3818), rientrando nelle competenze provinciali l’individuazione finale dei siti idonei e non idonei alla realizzazione degli impianti di smaltimento rifiuti, ex art. 197, comma 1 lett. b) del D.lgs. 152/2006 (Consiglio di Stato, sez. V, 4 marzo 2013, n.1272).
3.2 Ovviamente l’onere motivazionale risulterà particolarmente stringente in presenza di peculiari destinazioni urbanistiche afferenti tutta o parte dell’area di progetto, quale quella che caratterizza il caso di specie.
3.3 Sul punto va inoltre considerato che l’approvazione di una variante al P.R.G., riguardante solo una parte dell’area di progetto, non può dirsi in assoluto preclusiva ad una positiva conclusione del procedimento, anche ove quella parte di territorio sia ritenuta non idonea sulla base di una valutazione in concreto. Infatti, essendo lo scopo sotteso alla disciplina normativa della Conferenza dei servizi, tra l’altro, la valutazione in un unico contesto da parte di tutte le amministrazioni interessate anche delle possibili soluzioni alternative e/o modificative al progetto (cfr. art. 14quater, comma 1, L. 241/90), ben potrebbe in astratto prevedersi, tra le modifiche progettuali da apportare all’impianto proposto ai fini della sua assentibilità , l’adozione delle prescrizioni tecniche più adeguate al caso concreto ovvero lo stralcio dell’area in questione.
4. Sulla base di tali ultime considerazioni è pure possibile respingere l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla Regione Puglia, in conseguenza dell’intervenuta rettifica (con D.D. n. 790 del 6 dicembre 2012) dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Servizio Assetto del Territorio n. 108/2012, costituente atto presupposto nel procedimento di A.I.A.. e oggetto di impugnativa nel separato ricorso n. 531/2013, proposto innanzi a questo Tribunale.
Con detta determinazione, infatti, sono previste ulteriori prescrizioni restrittive rispetto all’autorizzazione paesaggistica già rilasciata per la realizzazione del progetto, di per sè non ostative all’autorizzazione dell’impianto, salvo il rispetto delle disposizioni ivi stabilite.
5. Passando all’esame nel merito del ricorso, le numerose censure formulate dalla ricorrente possono essere schematicamente distinte in due gruppi: da un lato quelle relative a pretesi vizi procedimentali, in particolare della fase istruttoria e decisoria, dall’altro quelle a carattere più propriamente tecnico.
Con le censure appartenenti al primo gruppo la società ricorrente lamenta, in particolare, una serie di violazioni delle regole del procedimento, da sole idonee ad inficiare la determinazione finale con cui la Provincia ha negato l’autorizzazione alla realizzazione del progetto di ampliamento della discarica in questione. Tra queste, il Collegio ritiene di esaminare preliminarmente le censure di cui al primi quattro motivi di ricorso, ritenute fondate, oltre che assorbenti e risolutive ai fini della decisione in esame, in quanto rivelatrici di un non corretto esercizio del potere discrezionale, che non sempre risulta svolto in una prospettiva di confronto e mediazione delle posizioni espresse, così imponendone la sua riedizione.
6. Con un primo motivo la società ricorrente si duole dell’illegittimità del provvedimento di diniego essendosi la Provincia limitata a dare parere negativo sull’A.I.A., non esprimendosi sulla V.I.A..
Il motivo è fondato.
6.1 Il fatto che ai sensi dell’art. 7, comma 2, della L.R. Puglia n. 17/2007, la ricorrente si sia avvalsa della procedura coordinata V.I.A. – A.I.A. non può far ritenere assorbita la valutazione sugli aspetti localizzativi e strutturali (propri della V.I.A.) in quella diversa sugli aspetti gestionali (propri dell’A.I.A.), richiedendosi la trasparente ed espressa formulazione di distinte e motivate valutazioni, sia pure contenute nel contesto di un solo atto. L’art. 7, comma 2, della legge regionale citata, richiede infatti, che la procedura integrata si svolga comunque “nel rispetto delle procedure definite dalla normativa nazionale di settore”. Sul punto giova rinviare alle chiarificatrici espressioni utilizzate dal T.U. sull’Ambiente (D.lgs 3 aprile 2006, n. 152) che all’art. 26, comma 1, richiede che il procedimento di V.I.A. si concluda con un “provvedimento espresso e motivato” ed inoltre, all’art. 208, comma 8, prevede testualmente “L’istruttoria si conclude entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda di cui al comma 1, con il rilascio dell’autorizzazione unica o con il diniego motivato della stessa”. Dette norme non possono ritenersi derogate nel caso in questione, atteso che le esigenze di celerità soddisfatte con l’integrazione di procedimenti connessi non possono tradursi in minore trasparenza sul piano motivazionale.
7. Le precisate doglianze si connettono al secondo motivo di ricorso, con cui è stato denunciato il vizio di motivazione del provvedimento provinciale conclusivo, per mancata indicazione delle ragioni giuridiche alla base del diniego espresso.
Il motivo è fondato.
7.1 Invero, la motivazione del provvedimento conclusivo di un procedimento svoltosi in sede di conferenza dei servizi tra le amministrazioni interessate, non può risolversi nella mera acritica ripetizione dei pareri (tra l’altro non vincolanti) espressi dalle amministrazioni partecipanti (cfr. Consiglio di Stato, 21 ottobre 2009, n. 6455; Tar Lombardia, Brescia, 4 dicembre 2007, n. 6455), ove non sia possibile evincere in maniera chiara quali siano le motivazioni logiche effettivamente influenti sul diniego finale, in quanto ritenute ostative all’assenso.
7.2 Ciò vale soprattutto a seguito delle modifiche apportate all’art. 14 ter, L. 241/90 dapprima dalla L. 15/2005 e successivamente dal D.L. 78/2010, sostituendosi al criterio decisionale di tipo quantitativo/maggioritario quello qualitativo delle posizioni prevalenti. In particolare il comma 6 bis ha previsto, all’esito dei lavori della conferenza, l’adozione da parte dell’amministrazione procedente della “determinazione motivata” di conclusione del procedimento, sulla base delle risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, evidenziandone il carattere non meramente dichiarativo, bensì costitutivo di effetti finali, potendo essa sostituire ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza.
Va inoltre ribadito che con specifico riguardo agli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti, l’art. 208, comma 8, del D.Lgs. 152/2006 richiede che, in caso di esito negativo dell’istruttoria, il procedimento si concluda con provvedimento di “diniego motivato”. A giudizio del Collegio tale obbligo motivazionale non può considerarsi una ridondante ripetizione del generale obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della stessa Legge n. 241/90, ritenendo che, data l’ampia portata del provvedimento ex art. 14-ter comma 6-bis della Legge n. 241/90, anche in correlazione con l’art. 208 D.lgs. 152/2006, lo stesso debba contenere una motivazione di sintesi che, all’esito del bilanciamento dei contrapposti interessi, sia in grado di far emergere con sufficienza il giudizio finale di prevalenza delle posizioni risultanti dall’istruttoria conferenziale, con l’indicazione di quelle condivise e ritenute preclusive ad ogni opzione anche modificativa del progetto; motivazione rimessa con valore costitutivo autonomo all’autorità deputata all’emanazione del provvedimento finale. Ciò vale in modo particolare con riferimento alle ipotesi di esito negativo del procedimento di cui all’art. 208 D.lgs. 152/2006, in presenza di progetti privati, ma di utilità sociale, ancora necessari allo stato attuale del sistema di gestione dei rifiuti.
7.3 Nel caso in esame, in particolare, la delicatezza degli interessi coinvolti imponeva alla Provincia di adottare una propria motivazione conclusiva, con l’indicazione delle ragioni ritenute ostative e non superabili attraverso l’imposizione di prescrizioni da parte del provvedimento autorizzatorio (ad es. con la precisazione dell’elenco di codici C.E.R. conferibili) nè con modifiche al progetto; ciò va detto anche in riferimento alle controdeduzioni presentate dalla Bleu s.r.l., risultate invece apoditticamente respinte (cfr. verbale del C.T.P., sezione integrata V.I.A./A.I.A del 13 febbraio 2013), così come lamentato con l’ultimo motivo di ricorso.
Pertanto, non risultava sufficiente il mero rinvio ai pareri espressi dagli enti portatori di interessi propri e specifici, in una visione prettamente unilaterale della vicenda, occorrendo una valutazione complessiva, frutto della trasparente comparazione degli interessi rimessa all’amministrazione procedente, in grado di evidenziare in maniera chiara e coerente le scelte provinciali in tema di localizzazione e autorizzazione degli impianti di smaltimento di rifiuti e di consentire il sindacato estrinseco sulla legittimità degli atti.
8. Sotto altro aspetto, emerge nella fattispecie un ulteriore profilo di illegittimità , censurato con il terzo motivo di ricorso, atteso che i pareri negativi delle amministrazioni intervenute non hanno avuto quel valore costruttivo che la legge invece impone di avere, non recando l’indicazione delle modalità per l’eventuale superamento dei dissensi espressi, sicchè l’autorità procedente avrebbe dovuto considerarli inammissibili ai sensi dell’art. 14 quater, o quantomeno chiedere integrazioni e chiarimenti in merito.
L’ art. 14 quater, comma 1, precisa infatti che: “Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, fermo restando quanto previsto dall’articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità , regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena di inammissibilità , deve essere manifestato nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso”.
Nè vale nel caso di specie il richiamo alla cd. opzione zero, atteso che i valori da tutelare ovvero, tutela ambientale dell’area che le comunità locali intendevano recuperare e interesse pubblico allo smaltimento di rifiuti, risultano entrambi rilevanti nella fattispecie; sicchè anche detta eventualità andava espressamente considerata e motivata dall’amministrazione.
In merito alla doglianza in esame va invece rimarcato che non risultano agli atti proposte dirette a rendere compatibile l’intervento con i contrastanti interessi espressi dalle amministrazioni dissenzienti, evidenziandosi, soprattutto in relazione agli aspetti localizzativi dell’impianto, un’aprioristica posizione di contrarietà , senza che sia emersa alcuna volontà di superamento attraverso un bilanciamento di interessi a mezzo di pur possibili revisioni progettuali.
Così ad esempio emerge dal parere del Servizio Urbanistica del 12 dicembre 2012, prot. n. 14360, che pur evidenziando che il Piano di Gestione dei rifiuti della Regione Puglia, approvato con Delibera di G.R. n. 2668 del 28/12/2009 indica come “preferenziale” la localizzazione di discariche lì dove vi è la presenza di cave, poi ritiene inidonea la localizzazione in adiacenza al Parco Tufarelle e in area ricadente nel bacino idrogeologico del Torrente Locone e relativi affluenti, che tuttavia, riguardano solo una parte dell’area di cava, senza fornire indicazione alcuna sulla realizzabilità di modifiche all’impianto ai fine dell’assenso, quale poteva ad esempio essere la diversa opzione di ridimensionare il progetto di ampliamento, anche in considerazione della sua considerevole portata.
Sul tale ultima precisazione, va infatti evidenziato che la proposta presentata dalla società ricorrente si sviluppa su un’area di 204.156 mq. di estensione e concerne una discarica di rifiuti speciali non pericolosi di capacità pari a 3.800.000 metri cubi di rifiuti abbancabili, ovvero pari a più del doppio della capacità della discarica attualmente gestita da Bleu s.r.l., avente una capacità complessiva di 1.565.000 metri cubi, su una superficie di 64.855 mq..
9. Con il quarto motivo di ricorso si sostiene che, in aperta violazione delle regole procedimentali codificate dagli artt. 14 ter L. 241/90 e segg., l’autorità procedente non ha provveduto alla convocazione dell’Ufficio regionale competente al rilascio dell’Autorizzazione paesaggistica.
9.1 Si evidenzia, al riguardo, come l’Autorità provinciale procedente avrebbe dovuto ragionevolmente invitare il competente Servizio Assetto del territorio Regionale a fornire i chiarimenti necessari così come richiesto dalla Bleu s.r.l., in presenza dell’emergere da più parti di dubbi interpretativi (cfr. parere ARPA Puglia DAP BAT prot. n. 39688 del 24 luglio 2012, verbale della Conferenza dei servizi del 24 luglio 2012, verbale della seduta del C.T.P. del 24 ottobre 2012), involgenti la stessa qualificazione tipologica dell’impianto oggetto dell’autorizzazione paesaggistica, che avevano indotto il Comitato Tecnico Provinciale, sezione integrata V.I.A./A.I.A. (cfr. parere del 24 ottobre 2012) a ritenere necessaria la conversione dell’impianto progettato, da discarica di rifiuti speciali non pericolosi a discarica per inerti.
Tale soluzione interpretativa, tuttavia, non emerge dall’autorizzazione paesaggistica ove (cfr. pag. 4 della determina n. 108 del 20 febbraio 2012) si attesta l’idoneità della localizzazione dell’impianto de quo (ovvero discarica per rifiuti speciali non pericolosi), in quanto dal punto di vista paesaggistico esso risulta “non in contrasto con le NTA del PUTT/P che disciplinano i processi di trasformazione fisica e d’uso del territorio in funzione della salvaguardia e valorizzazione delle risorse territoriali”.
Con essa, infatti, al fine di mitigarne l’impatto sul paesaggio, il Servizio Assetto del territorio ha esclusivamente subordinato l’intervento ad una serie di prescrizioni, ovvero ha previsto: la limitazione dei rifiuti conferibili in discarica, escludendo quelli biodegradabili ed in particolare i codici CER 18 e 20; che non venga realizzato l’impianto per il recupero del biogas previsto in progetto; che le acque meteoriche non vengano recapitate nel Torrente Locone, ma stoccate e smaltite separatamente; che nessun intervento sia realizzato all’interno delle aree annesse e/o di pertinenza degli ATD del sistema geologico, geomorfologico e idrogeologico denominati “torrente Locone”, “Parco Naturale Regionale Fiume Ofanto” e “tratturello Lavello-Minervino Murge”.
9.2 Le segnalate prescrizioni, come peraltro rilevato dalla difesa della società ricorrente, non sembrano comportare alterazioni strutturali dell’impianto in relazione al quale è stata richiesta e poi rilasciata l’autorizzazione paesaggistica.
Sul punto giova richiamare l’art. 1 del D.M. 27 settembre 2010, disciplinante i criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica, ove si prevede che: “Tenuto conto che le discariche per rifiuti pericolosi hanno un livello di tutela ambientale superiore a quelle per rifiuti non pericolosi, e che queste ultime hanno un livello di tutela ambientale superiore a quelle per rifiuti inerti, è ammesso il conferimento di rifiuti che soddisfano i criteri per l’ammissione ad ogni categoria di discarica in discariche aventi un livello di tutela superiore.
Infatti, le discariche per rifiuti non pericolosi sono sottoposte a requisiti operativi e tecnici più stringenti, così come previsto dall’allegato 1 al D.Lgs. 13 gennaio 2003 n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), proprio al fine di prevenire o ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, durante l’intero ciclo di vita della discarica, sicchè, come evidenziato dalla difesa della società ricorrente, la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi offrirebbe una maggiore tutela per l’ambiente.
9.3 Dunque, con riferimento alla doglianza in esame, il Collegio ritiene che in effetti sia venuta a mancare quella relazione dialogica necessaria per far chiarezza sull’assentibilità del progetto in contraddittorio tra le autorità portatrici degli interessi coinvolti dal procedimento ed in particolare tra il Servizio Assetto del territorio e le Amministrazioni che avevano comunque espresso conclusioni negative sull’istanza di autorizzazione del progetto, proprio perchè ritenuto in contrasto con alcune controverse prescrizioni dell’Autorizzazione paesaggistica.
Detti dubbi interpretativi avrebbero imposto un approfondimento istruttorio, pur richiesto dalla ricorrente, con chiarimenti in contraddittorio tra le amministrazioni interessate nella più opportuna sede della conferenza dei servizi. Incongruamente, pertanto, con nota dell’8 ottobre 2012 la Provincia B.A.T. ha comunicato alla Bleu di ritenere la convocazione “inutiliter data”, atteso che la stessa autorità si era già espressa su istanza di parte, così viziando la determinazione provinciale di diniego dell’Autorizzazione Unica espressa sulla base di un’istruttoria non adeguatamente supportata.
Ciò risulta emergere anche dalla Determina Regionale n. 790 del 6 dicembre 2012 del Servizio Assetto del Territorio, depositata in atti, con cui sono state aggiunte ulteriori prescrizioni all’Autorizzazione Paesaggistica rilasciata (in particolare si è imposto lo stralcio dal progetto del lotto 1, ovvero delle aree annesse e/o di pertinenza degli ATD presenti nell’area: Parco Territoriale Tufarelle, affluente in destra idraulica del torrente Locone e tratturello Lavello-Minervino Murge). Dette prescrizioni, che avrebbero potuto condurre ad un diverso esito i lavori della Conferenza dei servizi, non sono state oggetto di valutazione, nè nella fase istruttoria, nè ai fini della decisione finale di diniego, proprio in conseguenza della mancata convocazione del predetto ufficio, e/o attivazione di qualche forma di consultazione.
10. In conclusione, le rilevate illegittimità procedimentali, ponendosi in contrasto con il principio di corretta amministrazione e con il rispetto delle regole del giusto procedimento, comportano l’accoglimento del ricorso con l’annullamento della determinazione provinciale di diniego, in quanto viziata sotto i denunciati profili di difetto di istruttoria e di difetto di motivazione, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’Autorità procedente a seguito della rinnovazione del procedimento conferenziale, in conformità alle precisazioni e ai rilievi evidenziati nella parte motiva della presente sentenza.
In relazione a quanto sopra restano assorbiti i restanti profili di censura.
11. La peculiarità e complessità della questione, giustifica la compensazione delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla la Determinazione n. 23 del 6 marzo 2013, del Dirigente del Settore Ambiente, Energia e Aree Protette della Provincia B.A.T..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Maria Grazia D’Alterio, Referendario, Estensore