- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) – Successione di autorizzazioni – Nuova istruttoria – Provvedimento meramente confermativo – Non sussiste

2. Leggi, decreti, regolamenti – autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) – Regolamento regionale – Atto presupposto – Caratteri – Generalità e astrattezza – Immediata impugnazione – Esclusione

3. Leggi, decreti regolamenti, – Legge regionale – Discrezionalità legislativa esclusiva statale – Incidente di incostituzionalità – Autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) – Efficacia subordinata all’accettazione di garanzie finanziarie – Declaratoria di illegittimità costituzionale

4. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Ricorso – Motivi – Declaratoria di illegittimità costituzionale della norma di legge regionale – Effetti sugli atti applicativi – Annullamento – Onere dei motivi aggiunti – Non sussiste – Condizioni

1. La determina dirigenziale di concessione dell’autorizzazione integrata ambientale adottata alla luce di una istruttoria e una ponderazione degli interessi nuovi rispetto alle valutazioni poste a fondamento di una precedente autorizzazione, non ha natura di atto meramente confermativo di quest’ultima, ma di atto conferma in senso proprio, configurando un provvedimento diverso, autonomamente lesivo e impugnabile nei termini.

2. Il regolamento regionale presupposto che contiene disposizioni generali e astratte circa i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie richieste per l’esercizio di attività relative agli impianti oggetto di autorizzazione (nella specie attività di gestione di rifiuti), non incide in via immediata e diretta nella sfera giuridica del destinatario, sicchè correttamente è oggetto di censura unitamente ai successivi atti applicativi, in quanto questi ultimi direttamente lesivi, secondo la tecnica della doppia impugnazione.

3. Deve ritenersi eccedente i limiti di attribuzione della potestà legislativa regionale la previsione contenuta in legge regionale di determinare con regolamento le garanzie finanziarie necessarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, per violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s) (v. Corte Cost. n. 26 marzo 2014, n. 67).

4. In tema di effetti della sopravvenuta illegittimità costituzionale della norma di legge regionale attributiva di un potere alla p.A., è da condividere l’orientamento che propende per l’annullamento degli atti applicativi e non per la declaratoria di nullità ; tuttavia, pur non trattandosi di nullità , ma di illegittimità derivata degli atti a valle, qualora fin dall’inizio la parte ricorrente ha formulato censure in relazione alla norma oggetto di incidente di costituzionalità , ancorchè per profili diversi dall’illegittimità costituzionale, non vi è l’onere della stessa di proporre motivi aggiunti per dedurre il vizio sopravvenuto.

N. 00883/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00663/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 663 del 2013, proposto da Recuperi Pugliesi s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giampaolo Sechi, con domicilio eletto in Bari, via Camillo Rosalba, 47/Z;

contro
Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Piergiuseppe Otranto, con domicilio eletto in Bari, via Principe Amedeo, 164;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Liberti, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;

per l’annullamento parziale o per la riforma,
previa concessione di misura cautelare,
– della determina n. 313 del 29.3.2013, adottata dal Dirigente del Servizio Polizia Provinciale Protezione Civile e Ambiente della Provincia di Bari conosciuta in data 5.4.2013 (e della relativa nota di trasmissione della stessa del 4.4.2013 prot. n. 0062027), con la quale è stata concessa l’A.I.A. a determinate condizioni e prescrizioni, limitatamente alla parte in cui, ai sensi del regolamento regionale n. 18 del 16.7.2007, ne subordina l’efficacia all’accettazione delle garanzie finanziarie (determinandone l’importo in € 10.859.230,00);
– del regolamento della Regione Puglia n. 18 del 16.7.2007 pubblicato sul B.U.R.P in data 18.7.2007 recante “le garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di rifiuti. Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo”;
– della deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27.7.2007 con cui la Provincia di Bari ha preso atto del summenzionato regolamento;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale o comunque collegato ancorchè non conosciuto dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Bari e della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2014 per le parti i difensori avv.ti Laura Rago, su delega dell’avv. Giampaolo Sechi, Maria Liberti e Piergiuseppe Otranto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierna ricorrente Recuperi Pugliesi s.r.l. è titolare della autorizzazione integrata ambientale (di cui alla determina provinciale n. 313 del 29.3.2013) per l’esercizio dell’impianto di trattamento rifiuti pericolosi e non pericolosi sito nel Comune di Modugno, alla contrada Gammarola.
La stessa società contesta la menzionata determina n. 313/2013, nella parte in cui – ai sensi del regolamento regionale n. 18/2007 – ne subordina l’efficacia all’accettazione delle garanzie finanziarie (ammontanti nel caso di specie ad € 10.859.230,00), ed il regolamento regionale n. 18/2007.
Impugna, altresì, la deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27.7.2007 con cui la stessa Provincia ha preso atto del summenzionato regolamento.
Deduce, tra le varie censure sollevate, quella relativa alla illegittimità costituzionale dell’art. 22 legge Regione Puglia n. 39/2006.
In forza del secondo comma di tale disposizione regionale “La Regione provvede entro trenta giorni, in via transitoria, alla determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento”.
In attuazione di tale previsione normativa la Regione Puglia adottava il contestato regolamento n. 18/2007.
L’impugnata determina n. 313/2013 ne costituisce applicazione nella parte cui subordina l’efficacia dell’AIA all’accettazione delle garanzie finanziarie quantificate secondo i parametri contenuti in detto regolamento.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente, spettando alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente (cfr. art. 117, comma 2, lett. s) Cost.), la Regione Puglia con l’art. 22 legge regionale n. 39/2006 e con il successivo regolamento regionale n. 18/2007 avrebbe invaso quella sfera di competenza riservata, operando in modo autonomo, con ciò violando altresì la disposizione statale di cui all’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006 (“Sono inoltre di competenza dello Stato: ¦ g) la determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle regioni, con particolare riferimento a quelle dei soggetti obbligati all’iscrizione all’Albo di cui all’articolo 212, secondo la modalità di cui al comma 9 dello stesso articolo; ¦”).
Pertanto, parte ricorrente, concludeva chiedendo l’annullamento degli atti impugnati, eventualmente previa rimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 legge Regione Puglia n. 39/2006 alla Corte costituzionale.
Si costituivano l’Amministrazione provinciale e la Regione Puglia, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.
Preliminarmente, va evidenziato che l’omessa impugnazione della precedente autorizzazione integrata ambientale n. 21 del 15.1.2013 (costituente anch’essa applicazione del contestato regolamento n. 18/2007) non può essere considerata ragione di inammissibilità del ricorso in esame proposto avverso l’ultima AIA rilasciata in favore della società istante, posto che vengono sostanzialmente in rilievo due distinti ed autonomi provvedimenti amministrativi.
Ne consegue che l’omessa contestazione in sede giurisdizionale di vizi eventualmente contenuti nella precedente autorizzazione del 15 gennaio 2013 non può determinare l’inammissibilità del presente ricorso.
Nè è possibile sostenere, diversamente da quanto affermato dalla difesa della Provincia di Bari a pag. 7 del controricorso depositato in data 1° gennaio 2013, che la gravata determina dirigenziale n. 313/2013 abbia carattere “meramente confermativo” della precedente determina dirigenziale n. 21/2013, la cui inoppugnabilità comporterebbe l’inammissibilità del ricorso proposto contro la prima.
Infatti, premesso che in astratto “àˆ inammissibile il ricorso di primo grado proposto avverso un atto che, nella parte censurata, è di natura meramente confermativa di una precedente statuizione rimasta inoppugnata.” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 dicembre 2013, n. 6244), rimane comunque valido il principio generale affermato da costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, tra cui da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1805:
«Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo è meramente confermativo, e perciò non impugnabile, o di conferma in senso proprio e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini, occorre verificare se l’atto successivo è stato adottato o non senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacchè solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dare luogo a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’amministrazione, a fronte di un’istanza di riesame si limita a dichiararne l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.».
La determina n. 313/2013 (censurata in questa sede) non costituisce atto meramente confermativo della precedente determina n. 21/2013, bensì atto di conferma in senso proprio e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini (come avvenuto nel caso di specie), in quanto evidentemente adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi.
E’, infatti, evidente che la nuova autorizzazione integrata ambientale di cui alla determina n. 313/2013 è stata rilasciata all’esito di un approfondito riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento e della rivalutazione di tutti gli interessi in gioco: si è quindi in presenza di un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione.
Inoltre, sempre in via preliminare va rimarcato che il ricorso di Recuperi Pugliesi s.r.l. è sicuramente ammissibile.
Il censurato regolamento n. 18/2007 configura un tipico “regolamento volizione preliminare” contenente disposizioni normative generali ed astratte circa i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i ” ¦ regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario. ¦”.
La distinzione è strumentale all’affermazione, da parte del Consiglio di Stato, della operatività della regola della immediata impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare) far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n. 95: “I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di arrecare, in via diretta ed immediata, un’effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti costituenti “volizioni azioni”), mentre se il pregiudizio è conseguenza dell’atto di applicazione concreta, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente “volizione preliminare”).”.
Parte ricorrente, a fronte di un regolamento regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento volizione preliminare) contenente – come detto – mere disposizioni generali ed astratte (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della doppia impugnazione, e cioè congiuntamente ai menzionati provvedimenti dell’Amministrazione provinciale (deliberazione giuntale n. 107 del 27 luglio 2007 e determina n. 313/2013) applicativi del suddetto regolamento.
Nel merito, il ricorso – come anticipato – deve essere accolto.
Questo Tribunale, con ordinanze collegiali n. 1010/2012, n. 1011/2012, n. 1012/2012 e n. 1013/2012 rese in distinti giudizi, aveva sollevato questione di costituzionalità dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 per le stesse motivazioni contenute nella censura sub 1) del presente ricorso.
La Corte costituzionale con sentenza n. 67 del 2 aprile 2014 ha accolto la questione e dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 evidenziando, come in un settore (tutela dell’ambiente) attribuito dalla Costituzione (art. 117, comma 2, lett. s) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la Regione, in assenza dei criteri che soltanto lo Stato può determinare, è comunque priva – anche in via transitoria – di titoli di competenza legislativa e regolamentare.
Per effetto della sentenza costituzionale n. 67/2014 viene meno la base giuridica dell’impugnato regolamento regionale n. 18/2007 che, conseguentemente, deve ritenersi integralmente “caducato”.
Nello specifico, quanto alla natura giuridica del vizio derivante dalla sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere alla p.a. incidente sul provvedimento che ne costituisce esercizio, Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2013, 3449 ha evidenziato:
«¦ in tema di effetti della sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere alla p.a. sul provvedimento che ne costituisce esercizio, il più recente orientamento è nel senso che, pur non essendovi travolgimento automatico del provvedimento per effetto del venir meno della norma a monte (trattandosi di illegittimità derivata dell’atto applicativo e non già di sua inesistenza o nullità , come pure era stato ipotizzato), non è onere della parte ricorrente proporre motivi aggiunti per dedurre il vizio sopravvenuto quante volte la stessa nel ricorso introduttivo, attraverso uno o più motivi specifici, abbia fatto venire in rilievo la norma in questione, ancorchè non sotto il profilo di una sua illegittimità costituzionale (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, nr. 4002).
Come si vede, il presupposto perchè il giudice possa conoscere del vizio sopravvenuto è soltanto che il ricorrente abbia fin dapprincipio svolto censure che chiamino direttamente in causa la norma de qua e non anche, come vorrebbe parte odierna appellata, che ne abbia specificamente lamentato fin dapprincipio l’illegittimità costituzionale. ¦».
Ed è quanto indubbiamente è avvenuto nel caso che qui occupa, laddove ad essere impugnato (cfr. pag. 2 dell’atto introduttivo), in uno alla determina n. 313/2013 (in parte qua) ed alla deliberazione di G.P. n. 107/2007, era proprio il regolamento regionale n. 18/2007 emesso ai sensi dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006, con censure che contestavano la stessa legittimità costituzionale della disposizione legislativa regionale.
Non era, quindi, onere della parte ricorrente proporre motivi aggiunti per dedurre il vizio sopravvenuto.
Gli atti applicativi della disposizione (i.e. art. 22, comma 2 legge regionale n. 36/2009) attributiva di un potere regolamentare alla Giunta regionale, disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 67/2014, sono rappresentati nel caso di specie dal regolamento regionale n. 18/2007, dalla determina dirigenziale n. 313/2013 e dalla deliberazione di G.P. n. 107/2007 (atti tutti contestualmente impugnati dalla società istante con il ricorso introduttivo).
Gli stessi, in base al condivisibile principio di diritto di cui a Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2013, 3449, vanno, pertanto, annullati in quanto illegittimi (in particolare la determina n. 313/2013 nei limiti dell’interesse di parte ricorrente), non potendo essere dichiarati nulli.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, l’annullamento del regolamento regionale n. 18/2007, della deliberazione di G.P. n. 107/2007 e della determina n. 313 del 29.3.2013, quest’ultima nei limiti dell’interesse della ditta ricorrente (e cioè limitatamente alla parte in cui, ai sensi del regolamento regionale n. 18/2007, ne subordina l’efficacia all’accettazione delle garanzie finanziarie determinandone l’importo in € 10.859.230,00).
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della novità della questione affrontata stante la sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità , sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il regolamento regionale n. 18/2007, la deliberazione di G.P. n. 107/2007 e la determina n. 313 del 29.3.2013, quest’ultima nei limiti dell’interesse di parte ricorrente.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario