- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Interesse legittimo – Interesse pretensivo – Trasmissibilità – Limiti
2. Energie da fonti rinnovabili – Autorizzazione unica – Diniego – Motivazione – Mutamento della titolarità dell’istanza – Illegittimità – Ragioni

1. Con riferimento alla trasmissibilità degli interessi legittimi di tipo pretensivo, qualora il “bene della vita” si presenti come utilitas (ossia come possibilità di ottenere un “risultato utile” dall’esercizio del potere amministrativo) che interferisce con ambiti già definiti del patrimonio giuridico del soggetto istante, modificandone in senso ampliativo o riduttivo l’estensione, può ammettersi l’esercizio del potere di azione (di annullamento) a tutela dell’interesse legittimo pretensivo di cui detta “utilitas” costituisca oggetto e, conseguentemente, che detta posizione giuridica soggettiva è trasmissibile.

2. àˆ illegittimo il provvedimento con cui la Regione Puglia respinge una istanza di autorizzazione unica ex art. 12 D.Lgs. 387/03 sul solo presupposto del mutamento del soggetto titolare dell’istanza. Infatti nei procedimenti autorizzatori l’Amministrazione non è titolare di altro potere che quello di verificare la sussistenza in capo al richiedente dei requisiti di legge; cosicchè la successione a titolo particolare nel procedimento amministrativo, e così nelle situazioni giuridiche soggettive che in esso si costituiscono (aspettative, facoltà , poteri, obblighi, etc.), non può ritenersi che essa abbia, di per sè sola, un qualsiasi rilievo di valore ostativo all’esercizio del potere di cui l’Amministrazione è intestataria.

00689/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00898/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 898 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da Etirya s.r.l. e Nextwind s.r.l. in liquidazione, rappresentate e difese dall’avv. Adriano Tolomeo, con domicilio eletto presso l’avv. Debora Poli Cappelli in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Loffredo, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del provvedimento del 22.4.2013 prot. n. AAOO 159 – 3448 del Dirigente dell’Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale, tra cui la nota del 25.1.2013 prot. n. 773 dello stesso dirigente, nonchè i provvedimenti dell’Ufficio VIA regionale: 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4877; 17.5.2013 prot. n. AAOO/089/4764; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4881; 16.5.2013 prot. n. AAOO/089/4748; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4876; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4878; 21.5.2013 prot. n. AAOO/089/4848; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4880;
sul ricorso per motivi aggiunti depositato in data 29 gennaio 2014, per l’annullamento
– dei provvedimenti del 12.11.2013 prot. n. AOO 089 – 10553, prot. n. AOO 089 – 10554, del 19.11.2013 prot. n. AOO 089 – 10815, prot. n. AOO 089 – 10816, prot. n. AOO 089 – 10817, prot. n. AOO 089 – 10818, e del 26.11.2013 prot. n. AOO 089 – 11041 del dirigente dell’Ufficio Programmazione Politiche Energetiche VIA/VAS della Regione Puglia;
– e di ogni altro atto presupposto connesso e/o consequenziale, tra cui le note di avvio del procedimento meglio specificate nei motivi aggiunti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e udito nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2014 per la parte ricorrente il difensore avv. Adriano Tolomeo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con contratto del 12.11.2012 la società Nextwind (in liquidazione) cedeva alla odierna ricorrente Etirya una serie di progetti di impianti per la produzione di energia mediante sfruttamento di fonti rinnovabili, prevedendo il subentro nelle autorizzazioni uniche che dovessero essere rilasciate e nei contenziosi in essere, oltre che i diritti vantati sui terreni interessati dai progetti.
Di tanto la società Etirya dava comunicazione alla Regione Puglia con nota del 21.11.2012, fornendo, tra l’altro, copia della propria visura camerale ai fini dell’effettuazione delle necessarie verifiche e chiedendo che l’Amministrazione regionale destinataria prendesse atto di tale sopravvenienza.
La Regione Puglia preannunciava il rigetto della suddetta istanza con nota prot. n. 773 del 25.1.2013 sul presupposto del carattere personale delle autorizzazioni uniche (e dei procedimenti finalizzati al rilascio), della consequenziale intrasmissibilità dei relativi procedimenti e della inidoneità del contratto in esame a consentire il trasferimento/passaggio di un progetto da una società ad un’altra.
Successivamente, con nota del 14.2.2013 Etiryia e Nextwind riscontravano tale preavviso evidenziando che la cessione del 12.11.2012 aveva ad oggetto il trasferimento non già di mere aspettative, bensì di un complesso di beni e diritti considerati trasmissibili.
Ciononostante la Regione con la gravata nota prot. n. 3448 del 22.4.2013 riteneva intrasmissibile la posizione in esame, stante il reiterato carattere personale dell’interesse legittimo.
Seguivano i censurati provvedimenti dell’Ufficio VIA regionale in epigrafe indicati (22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4877; 17.5.2013 prot. n. AAOO/089/4764; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4881; 16.5.2013 prot. n. AAOO/089/4748; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4876; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4878; 21.5.2013 prot. n. AAOO/089/4848; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4880, ciascuno relativo ai singoli progetti oggetto della cessione del 12.11.2012) con cui, sul presupposto delle condivise argomentazioni in diritto espresse con le precedenti note n. 773/2013 e n. 3448/2013, si comunicava ad Etirya che l’istante delle procedure di VIA dei procedimenti di competenza dell’Ufficio regionale era da considerare la società Nextwind s.r.l.
Le ricorrenti Etirya s.r.l. e Nextwind s.r.l. in liquidazione impugnavano con l’atto introduttivo il provvedimento regionale n. 3448 del 22.4.2013, la nota prot. n. 773/2013 ed i menzionati provvedimenti dell’Ufficio VIA regionale.
Deducevano un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– violazione dell’art. 41 Cost. e degli artt. 1321 e ss. cod. civ.; eccesso di potere per sviamento e violazione dell’art. 1 legge n. 241/1990; illegittimità derivata: il diniego regionale del 22.4.2013 contrasterebbe con l’art. 41 Cost. in tema di libertà di iniziativa economica; la Regione avrebbe errato nel valutare il contratto tra le due società come mera cessione di un “numero di protocollo dell’istanza”; parimenti non sarebbe condivisibile l’argomento utilizzato dalla Amministrazione regionale secondo cui il contratto in esame sarebbe finalizzato unicamente a trasferire un interesse legittimo, in quanto lo stesso contratto avrebbe ad oggetto beni aventi un valore economico ed imprenditoriale certo e determinato; il contratto del 12.11.2012 non sarebbe in contrasto con la legge ed avrebbe la finalità di disciplinare interessi meritevoli di tutela; conseguentemente, la Regione non potrebbe sindacare la forma e le modalità con cui l’autonomia delle parti si è manifestata; viceversa, la Regione Puglia avrebbe espresso una pervicace volontà di individuare le forme contrattuali ammissibili per il subentro nei procedimenti amministrativi, ciò rappresentando una indebita intromissione della Amministrazione stessa nelle scelte imprenditoriali, peraltro in stridente contrasto con il principio di conservazione degli atti giuridici e di economicità dell’azione amministrativa; nel caso di specie non sarebbero in discussione la personalità e l’intrasmissibilità dell’interesse legittimo, venendo in rilievo il mero subentro di un soggetto ad un altro in un rapporto specifico con la pubblica amministrazione che fa sorgere l’interesse legittimo; in realtà l’istanza presentata dalle società ricorrenti in data 21.11.2012 sarebbe finalizzata ad esercitare una posizione giuridica propria legata all’essere interessata all’ottenimento di quel bene derivante dal rapporto in atto con l’Amministrazione.
Con ricorso per motivi aggiunti Etirya s.r.l. e Nextwind s.r.l. in liquidazione contestavano i provvedimenti regionali che, richiamando le note censurate con l’atto introduttivo, archiviano definitivamente le istanze di VIA.
Deducevano censure di mera illegittimità derivata e la violazione dell’art. 2487 ter cod. civ. (cfr. comma 1: “La società può in ogni momento revocare lo stato di liquidazione, … , con deliberazione dell’assemblea presa con le maggioranze richieste per le modificazioni dell’atto costitutivo e dello statuto …”): le determinazioni impugnate si fonderebbero su una evidente violazione di legge e celerebbero l’intenzione di liquidare una volta per tutte le istanze presentate dalla Nextwind, in modo tale da impedire anche – ipotetiche – successive operazioni di revoca dello stato di liquidazione o di cessione di rami di azienda, che pure l’Ufficio Energia nel provvedimento del 22.4.2013 riteneva ammissibili; l’agire della Amministrazione regionale sarebbe illegittimo posto che compito dell’Amministrazione non è quello di interporre ostacoli al libero esplicarsi dell’iniziativa economica o di rigettare a tutti i costi le istanze dei privati, bensì quello di assicurare, nel rispetto della legge, il perseguimento dei legittimi interessi del privato, specie laddove gli stessi si inseriscano in un quadro normativo di particolare favor qual è quello della produzione e utilizzo di energia da fonti rinnovabili.
Si costituiva l’Amministrazione regionale, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, sia fondato nei sensi di seguito esposti.
Invero, questo Collegio ritiene di non condividere l’interpretazione fornita dalla Amministrazione regionale nelle gravate note (22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4877; 17.5.2013 prot. n. AAOO/089/4764; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4881; 16.5.2013 prot. n. AAOO/089/4748; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4876; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4878; 21.5.2013 prot. n. AAOO/089/4848; 22.5.2013 prot. n. AAOO/089/4880, ciascuno relativo ai singoli progetti oggetto della cessione del 12.11.2012) in ordine al principio di diritto affermato da Cons. Stato, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1403 (sentenza espressamente richiamata dalle citate note).
E’ pur vero che la sentenza in commento afferma in linea generale la tendenziale intrasmissibilità della posizione soggettiva di interesse legittimo pretensivo in forza del suo carattere “personale”.
Tuttavia, al punto 7 della menzionata sentenza viene rimarcato:
«¦ Laddove, invece, il “bene della vita” si presenta come mera utilitas, come possibilità di ottenere un “risultato utile” dall’esercizio del potere amministrativo, senza che ciò intercetti ambiti già definiti del patrimonio giuridico del soggetto istante, non può ammettersi alcuna possibilità di esercizio del potere di azione (di annullamento) a tutela dell’interesse legittimo pretensivo. E ciò proprio perchè vi è intrasmissibilità di detta posizione giuridica e non vi è alcuna (corrispondente) circolazione di altra, distinta situazione soggettiva. ¦».
Argomentando a contrario si può affermare che, qualora il “bene della vita” si presenti come utilitas (ossia come possibilità di ottenere un “risultato utile” dall’esercizio del potere amministrativo) che interferisce con ambiti già definiti del patrimonio giuridico del soggetto istante, modificandone in senso ampliativo o riduttivo l’estensione, può ammettersi l’esercizio del potere di azione (di annullamento) a tutela dell’interesse legittimo pretensivo di cui detta “utilitas” costituisca oggetto e, conseguentemente, che detta posizione giuridica soggettiva è trasmissibile.
Nel caso di specie, in presenza della pretesa (intesa come aspirazione operante sul piano sostanziale prima ancora che processuale) del privato di conseguire lo specifico bene della vita costituito dall’autorizzazione unica già richiesta dalla Nextwind s.r.l., a fronte dell’esercizio del potere amministrativo sollecitato dalla domanda del privato, sussiste un ambito del patrimonio giuridico del ricorrente già “predefinito” con la stipula del contratto del 12.11.2012. Il contratto in esame ha, infatti, trasferito alla cessionaria beni aventi un valore economico ed imprenditoriale certo e determinato, consistente nei progetti indicati, in tutti gli aspetti giuridici, tra cui i diritti vantati sui fondi interessati, con il subentro del soggetto istante (Etirya) nei contenziosi e nei procedimenti in essere, il subentro nei confronti di TERNA s.p.a. nella STMG, la titolarità delle compatibilità ambientali già rilasciate o che dovessero essere rilasciate dalla Regione.
A tal riguardo, va evidenziato che detto accordo (di natura certamente atipica ex art. 1322, comma 2 cod. civ., comunque diretto a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico) ha ad oggetto il trasferimento non solo dell’interesse legittimo “procedimentale” (titolarità delle autorizzazioni uniche che dovessero essere rilasciate dalla Regione) e “processuale” (subentro nei contenziosi in essere per il rilascio delle autorizzazioni), ma anche dei diritti vantati sui terreni interessati dai progetti, tenuto altresì conto che l’art. 2 del contratto riguarda la cessione di tutti i progetti nominativamente indicati alle pagg. 1, 2 e 3 del contratto stesso e di ogni diritto ed obbligo da essi scaturente, ivi incluse a titolo esemplificativo e non esaustivo le posizioni giuridiche soggettive in precedenza individuate.
Pertanto, in forza del principio di diritto sancito da Cons. Stato, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1403 inteso nella sua corretta portata applicativa, la cessionaria Etirya può certamente agire sia nel procedimento amministrativo che in giudizio a tutela dell’interesse legittimo, ad essa “trasferito” insieme alla relativa situazione legittimante patrimoniale in virtù del contratto del 12.11.2012, illegittimamente compresso dai gravati provvedimenti.
Sotto altro profilo, va considerato che, a differenza di quanto accade nel rapporto concessorio, nel quale alla pubblica Amministrazione deve riconoscersi uno specifico interesse alla qualità dell’aspirante concessionario, nell’ipotesi di autorizzazione l’Amministrazione non è titolare di altro potere che quello di verificare la sussistenza in capo al richiedente il provvedimento autorizzatorio dei requisiti di legge; cosicchè la successione a titolo particolare nel procedimento amministrativo, e così nelle situazioni giuridiche soggettive che in esso si costituiscono (aspettative, facoltà , poteri, obblighi, etc.), non può ritenersi che essa abbia, di per sè sola, un qualsiasi rilievo di valore ostativo all’esercizio del potere di cui l’Amministrazione è intestataria.
E, tra le menzionate situazioni giuridiche soggettive, quale situazione giuridica sostanziale di rilevanza economica e meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico, va annoverato anche l’interesse legittimo al corretto esercizio della funzione pubblica, del quale può, dunque, affermarsi la trasmissibilità , fatto salvo, naturalmente, ogni potere-dovere della pubblica amministrazione di valutare l’esistenza dei presupposti di legge per l’adozione dell’autorizzazione ad essa domandata.
In altri termini, la Regione potrà , all’esito delle nuove attività istruttorie, eventualmente respingere o accogliere le istanze relative ai singoli progetti trasferiti, laddove ne ricorrano i presupposti; non è viceversa legittimo un diniego generalizzato del provvedimento richiesto, qual è quello adottato dagli Uffici regionali con i censurati provvedimenti, per il solo intervenuto trasferimento della situazione patrimoniale che rappresenta il presupposto legittimante della domanda.
Dalle argomentazioni espresse discende l’accoglimento nei sensi in precedenza esposti del ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.
In sede di esecuzione della presente sentenza l’Amministrazione regionale dovrà procedere – come detto – all’esame dei singoli progetti oggetto del contratto del 12.11.2012, anche in relazione ai requisiti eventualmente posseduti dalla società Etirya s.r.l. e richiesti dalla disciplina operante in materia, alla luce della normativa vigente al momento dello svolgimento della nuova istruttoria.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della novità delle questioni affrontate, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario