- Camera Amministrativa

Sanità e farmacie – Localizzazione esercizi farmaceutici nel territorio comunale – Discrezionalità Amministrazione – Sussiste

Posto il criterio numerico ai fini della scelta di istituire un nuovo esercizio farmaceutico, la localizzazione degli esercizi farmaceutici nelle diverse zone del territorio comunale è espressione dell’esercizio di un potere altamente discrezionale, dovendo l’Amministrazione valutare le ragioni di opportunità che propendono per una soluzione piuttosto che per l’altra (insorgenza di nuovi insediamenti abitativi, mezzi di comunicazione tra le diverse zone del territorio, mobilità dell’utenza non residente per motivi di lavoro o di affari, fruibilità del servizio nelle zone periferiche ecc); il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte operate dall’Ente locale, in tal caso, incontra il limite della macroscopica illogicità o irragionevolezza, essendo sottratto al vaglio del giudice il merito delle scelte amministrative.

N. 00386/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01654/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1654 del 2012, proposto da:
Teresa Straface, rappresentata e difesa dagli avv.ti Rolando Parise e Valerio Zicaro, con domicilio eletto presso l’avv. Stefania Ciocchetti in Bari, via De Rossi 156;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Sabina Ornella Di Lecce e Maria Grimaldi, con domicilio eletto con quest’ultima in Bari, presso il Settore Legale della Regione in Lungomare N. Sauro 31;
Comune di Modugno;
Azienda Sanitaria Locale Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso quest’ultima in Bari, Lungomare Starita 6;

nei confronti di
Ordine Interprovinciale dei Farmacisti di Bari e Barletta-Andria-Trani;

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia
della Deliberazione della Giunta Regionale n. 1261 del 19 giugno 2012, pubblicata sul B.U.R.P. n. 101 dell’11.7.2012, con la quale la Regione ha individuato, tra le altre “una nuova sede farmaceutica (sede farmaceutica n. 10) sul territorio comunale ai sensi della legge 24.3.2012, n. 27”, nel Comune di Modugno, nonchè, ove occorrer possa, di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compreso il parere espresso dall’Azienda Sanitaria Locale di Bari e dall’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Bari.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Azienda Sanitaria Locale Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2014 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori avv. Chiara Colaprietro, su delega degli avv.ti Ronaldo Parise e Valerio Zingaro, avv. Mariangela Rosato, su delega degli avv.ti Sabina Ornella Di Lecce e Maria Grimaldi e avv. Carmine Cagnazzo, su delega dell’avv. Edvige Trotta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso in epigrafe Teresa Straface ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale n. 1261 del 19 giugno 2012, con la quale la Regione ha individuato, tra le altre “una nuova sede farmaceutica (sede farmaceutica n. 10) sul territorio comunale ai sensi della legge 24.3.2012, n. 27”.
La ricorrente ha esposto che con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 19 dicembre 2011 le era stata assegnata la sede farmaceutica n. 8 del Comune di Modugno, i cui confini erano stati ridefiniti a seguito dell’istituzione, nello stesso Comune, di tre nuove sedi (la 10, la 11 e la 12), ad opera della Regione, con conseguente pregiudizio economico per l’attività della ricorrente.
A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:
1. violazione dell’art. 2 l. 475/68, così come modificato dall’art.11, comma 2, D.L. 1/2012, convertito in L. 27/2012, violazione del principio dell’equa distribuzione sul territorio delle sedi farmaceutiche, contenuto nelle norme citate, in quanto nella delibera impugnata la Regione Puglia ha espressamente ammesso di non avere acquisito i dati della popolazione residente per quartiere e di avere predisposto solo delle cartine comunali con la collocazione delle farmacia esistenti al fine di visualizzare l’attuale copertura del territorio; con l’istituzione della sede 10 sarebbe stata smembrata la sede n. 8 alla quale sarebbe residuata solo la parte scarsamente abitata del quartiere;
2. eccesso di potere sotto vari profili, difetto di motivazione, difettando le indagini necessarie per garantire la distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico;
3. eccesso di potere per difetto di istruttoria per la mancata acquisizione dei dati rilevanti a tal fine.
Si sono costituite la Regione Puglia e l’ASL Bari chiedendo il rigetto del ricorso.
Con ordinanza n. 925/2012 è stata respinta l’istanza cautelare presentata con il ricorso, evidenziando l’irrilevanza dei dati cd. “populativi” nell’ambito del procedimento in questione, trattandosi, peraltro, di provvedimenti adottati dalla Regione in esercizio del potere sostitutivo necessario in conseguenza dell’inerzia del Comune interessato.
Alla pubblica udienza del 30 gennaio 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Può prescindersi dalla disamina delle eccezioni di inammissibilità formulate dalle amministrazioni resistenti attesa l’infondatezza nel merito del ricorso.
L’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, ha modificato la legge 2 aprile 1968, n. 475 “al fine di favorire l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti, aventi i requisiti di legge, nonchè di favorire le procedure per l’apertura di nuove sedi farmaceutiche garantendo al contempo una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico”; in particolare, alla lettera a), la norma citata stabilisce che il secondo ed il terzo comma dell’art. 1 della legge n. 475/1968 siano sostituiti come segue: “il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”.
Risulta quindi obbligatoria l’istituzione di una farmacia ogni 3.300 abitanti, mentre è consentito aprire un nuovo esercizio farmaceutico ove la popolazione sia eccedente rispetto al parametro predetto nella misura del 50% + 1.
Il comma 2 della medesima disposizione prevede che “ciascun comune, sulla base dei dati ISTAT sulla popolazione residente al 31 dicembre 2010 e dei parametri di cui al comma 1, individua le nuove sedi farmaceutiche disponibili nel proprio territorio e invia i dati alla regione entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”; al comma 9, è poi stabilito che “qualora il comune non provveda a comunicare alla regione o alla provincia autonoma di Trento e di Bolzano l’individuazione delle nuove sedi disponibili entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la regione provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi sessanta giorni”.
Come si rileva dall’analisi delle disposizioni citate, il legislatore ha conferito alla Regione un potere sostitutivo per il caso in cui il Comune resti inerte nel compimento del complesso di attività demandategli e finalizzate all’istituzione delle nuove sedi farmaceutiche.
Il comma 2 della norma, infatti, prevede che il Comune individua le sedi disponibili nel proprio territorio secondo i parametri indicati al comma 1 – che riguardano sia le sedi cosiddette obbligatorie sia quelle facoltative – inviando i relativi dati alla Regione; il comma 9, poi, nell’attribuire a quest’ultima un potere sostitutivo in caso di inerzia del Comune, demanda all’autorità regionale di provvedere con proprio atto all’individuazione delle sedi disponibili, senza distinzione tra facoltative ed obbligatorie, ma riferendosi alla complessiva attività che il Comune è chiamato a svolgere “sulla base dei parametri di cui al comma 1”.
Posto il criterio numerico ai fini della scelta di istituire un nuovo esercizio farmaceutico, il legislatore ha poi rimesso alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione l’individuazione della zona nella quale collocare le farmacie.
La nuova formulazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dall’art. 11, comma 1, lett. c) del D.L. n. 1/2012, prevede infatti che “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il Comune, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Nel caso di specie la ricorrente contesta essenzialmente, nelle tre censure svolte, la localizzazione della sede n. 10 del Comune di Modugno, operata dalla Regione, nell’inerzia del Comune, senza acquisire i dati della popolazione residente per quartiere, limitandosi all’esame delle cartine comunali per l’individuazione delle diverse zone.
Sul punto la giurisprudenza ha affermato che la localizzazione degli esercizi farmaceutici nelle diverse zone del territorio comunale è espressione dell’esercizio di un potere altamente discrezionale, dovendo l’Amministrazione valutare le ragioni di opportunità che propendono per una soluzione piuttosto che per l’altra (insorgenza di nuovi insediamenti abitativi, mezzi di comunicazione fra le diverse zone del territorio, mobilità dell’utenza non residente per motivi di lavoro o di affari, fruibilità del servizio nelle zone periferiche, ecc.), il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte operate dall’Ente locale, incontra il limite della macroscopica illogicità o irragionevolezza, essendo sottratto al vaglio del giudice il merito delle scelte amministrative (in tal senso T.A.R. Puglia, Bari, 10 luglio 2013, n. 1136; T.A.R. Puglia, Lecce, 10 aprile 2013, n. 1546).
In particolare, con riferimento all’omessa valutazione dei dati demografici distinti per quartiere, la giurisprudenza citata si è già espressa, con considerazioni che vanno qui condivise, evidenziando che tale circostanza non può determinare l’illegittimità della deliberazione regionale impugnata, rappresentando il dato demografico uno dei criteri che il Comune valuta o pone a base delle proprie scelte localizzative, ma non l’unico.
àˆ stato osservato, in merito, che la disciplina sulla distribuzione del servizio farmaceutico è dettata al fine primario di soddisfare l’esigenza dell’assistenza sanitaria della popolazione; in tale ottica la legge, anche prima della riforma introdotta dal d.l. n. 1/2012, non fissa criteri rigidi e non attribuisce ad ogni farmacia un numero determinato di abitanti, ma il rapporto numerico è stabilito con riferimento alla popolazione complessiva del Comune e non a quella ricadente nella circoscrizione o “zona” di ciascuna sede, rientrando quindi nella discrezionalità dell’Amministrazione consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in talune zone piuttosto che in altre tenendo conto di ulteriori fattori.
La normativa citata, infatti, più che individuare dei criteri tassativi di localizzazione, fornisce delle indicazioni che l’Amministrazione deve tenere in considerazione nell’identificazione delle zone in cui allocare la nuova farmacia; tuttavia l’esigenza di realizzare un’equa distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico, anche garantendo l’accessibilità allo stesso ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate, va necessariamente coniugata con quella di assicurare a ciascun esercizio farmaceutico dimensioni adeguate e proporzionate al servizio da erogare, in modo che esso possa essere ottimale, oltre che sul piano quantitativo, anche e soprattutto sul piano qualitativo.
Nel caso in esame, la scelta discrezionale operata dalla Regione non presenta evidenti irrazionalità o illogicità ed appare soddisfare tanto l’esigenza di garantire l’equa distribuzione del servizio farmaceutico che quella di consentire, almeno potenzialmente, pari possibilità di sviluppo alla nuova farmacia, sia in termini economici che di qualità del servizio erogato.
La parziale sovrapposizione della zona di pertinenza dell’esercizio già esistente con quella assegnata al nuovo esercizio rappresenta, in tale contesto, la conseguenza naturale ed inevitabile dell’abbassamento del parametro demografico per calcolare il rapporto ottimale tra farmacie e popolazione residente e gli effetti di tale sovrapposizione sono ancor più evidenti nel caso in cui la farmacia già esistente sia l’unica nel territorio comunale considerato.
Pertanto, non è certamente di ostacolo alla localizzazione di una nuova sede farmaceutica nel medesimo quartiere la circostanza della incidenza della stessa sul bacino d’utenza di una sede preesistente (quella della dott.ssa Straface), attesa la recessività dell’interesse privato rispetto all’interesse pubblico perseguito dalla norma, nei termini sopra evidenziati.
In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere respinto.
In considerazione della novità e della peculiarità della presente controversia ricorrono le ragioni che giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Francesca Petrucciani, Primo Referendario, Estensore
Paola Patatini, Referendario