- Camera Amministrativa

1. Tutela dei beni culturali e del paesaggio – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Centro storico – Misure di salvaguardia – Contenuto

2. Professioni e mestieri – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Giudizio impugnatorio – Legittimazione e interesse – Associazioni di categoria – Inammissibilità del ricorso

3. Tutela dei beni culturali e del paesaggio – Centro storico – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Proposta – Natura – Conseguenze

4. Processo amministrativo – Dichiarazione di rilevante interesse pubblico – Effetti – Vincolo anticipato – Decadenza – Giudizio di accertamento – Inammissibilità – Ragioni

1. Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 139 comma 2 e 146 comma 1 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la pubblicazione in BURP della proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico determina il sorgere delle misure di salvaguardia previste dall’art. 146 comma 1 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, in conseguenza delle quali, qualunque forma di attività edilizia sul bene o territorio oggetto di vincolo non può essere esercitata se non previa specifica autorizzazione o nulla osta paesaggistico previsti dalla norma richiamata, risultando in concreto autorizzabili soltanto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di restauro e risanamento conservativo e restando pertanto esclusi tutti gli interventi di demolizione e ricostruzione, di sostituzione edilizia anche parziale, di ristrutturazione.

2. Le associazioni di categoria (nella specie gli Ordini degli ingegneri e degli architetti) sono prive di legittimazione ed interesse, sotto il profilo soggettivo, alla proposizione di un ricorso che abbia ad oggetto gli effetti – sia quelli anticipatori collegati all’efficacia delle misure di salvaguardia determinate dalla mera proposta, sia quelli definitivi collegati al provvedimento finale di apposizione del vincolo – di una dichiarazione di notevole interesse pubblico, incidendo quest’ultima sulle facoltà inerenti il diritto dominicale, il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di immobili ricadenti nelle aree oggetto di vincolo, con conseguente legittimazione e interesse alla relativa tutela esclusivamente in capo ai titolari di detti interessi. Non può essere invocata, invece, la tutela di interessi generali quali quelli dell’attività di impresa collegata allo svolgimento delle attività professionali di ingegneri ed architetti, in quanto, anche nell’ipotesi di decadenza o di annullamento del vincolo, il conseguimento degli incarichi di progettazione che ne potrebbe derivare, rimane una mera eventualità e possibilità tale da configurare, anche per i professionisti in questione, una posizione di mera aspettativa o un interesse di mero fatto.

3. àˆ inammissibile il ricorso che abbia ad oggetto una mera proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, attesa la natura di atto endoprocedimentale di quest’ultima, priva di efficacia lesiva qualora il relativo procedimento non si concluda con la dichiarazione di vincolo da parte della Regione, o, in caso di inerzia di detto ente, con provvedimento del Ministero, nei cui confronti la legge individua una competenza di tipo sostitutivo.

4. Deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso proposto per l’accertamento dell’avvenuta decadenza di un vincolo anticipato, in quanto trattasi di un’azione atipica rispetto ad un provvedimento di tale natura. La possibilità , infatti di esperire azioni atipiche deve quantomeno giustificarsi con la necessità di dedurre in giudizio un interesse che non avrebbe potuto ottenere tutela in altro modo: circostanza del tutto assente nel caso di specie, dove la tutela degli interessi dominicali attinti dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico su un determinato bene possono essere dedotti in giudizio attraverso l’eventuale impugnazione, da parte del titolare di quel determinato interesse dominicale, dei provvedimenti di diniego allo svolgimento di qualsivoglia intervento edilizio sul bene in questione, motivato per la vigenza di dette misure. (Nella specie, comunque, il TAR, ha riconosciuto, sia pur incidenter tantum, le ragioni dei ricorrenti circa la decadenza delle misure di salvaguardia).

N. 00184/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00876/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 876 del 2013, proposto da:
Associazione Nazionale Costruttori Edili di Bari e Barletta Andria Trani, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari, rappresentati e difesi dall’avv. Giuseppe Macchione, con domicilio eletto presso Giuseppe Macchione in Bari, via F.Crispi N.6;

contro
Regione Puglia, Comune di Bari; Soprintendenza Per Beni Architettonici e Paes. Province di Ba,Fg e Bat, Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia, Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;

per l’accertamento
della avvenuta scadenza temporale (decadenza) del regime anticipato a mente degli artt. 139 comma 2°, 141, comma 5° e 146 del d.lgs 42/2004 e s.m.i. – degli effetti della proposta di dichiarazione di pubblico interesse “adottata” con determinazione del Dirigente del Servizio Assetto del Territorio Regione Puglia n.425 del 03.07.2012;
e, ove occorra,per l’annullamento
della determinazione del Dirigente del Servizio Assetto del Territorio della Regione Puglia n. 425 del .3.7.2012 recante “avvio del procedimento di vincolo paesaggistico – proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area centrale della città di Bari (q.ri San Nicola, Murat, Libertà e Madonnella) e di tutti gli atti ad essa connessi, sia presupposti che consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soprintendenza Per Beni Architettonici e Paes. Province di Ba,Fg e Bat e di Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia e di Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2013 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori Giuiseppe Macchione e Giovanni Cassano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con determinazione del Dirigente del Servizio Assetto del Territorio della Regione Puglia n. 425 del 3.7.2012 è stata adottata proposta di vincolo ex art. 138 del D.lgs. 42/04 per la dichiarazione di notevole interesse pubblico di aree all’interno del territorio della città di Bari, in particolare con riferimento ai quartieri San Nicola, Murat, Libertà e Madonnella, e ciò a conclusione del sub procedimento avviato dalla Direzione regionale Beni culturali e paesaggistici della Puglia (nota del 26.11.2010), cui ha fatto seguito l’attività di concerto tra Regione Comune e Soprintendenza culminata con la proposta di vincolo di cui al verbale del 3.4.2012.
La pubblicazione sul B.U.R. dell’impugnata determina dirigenziale n. 425/2012 ha determinato il sorgere delle c.d. misure di salvaguardia ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 139 co. 2 e 146 co. 1, del D.lgs. 42/04.
Ai sensi della citata norma di cui all’art. 146 co. 1 “i proprietari possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge ¦ non possono distruggerli, nè introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione” (art. 146, co. 1).
In conseguenza di quanto sopra, qualunque forma di attività edilizia sul territorio oggetto di vincolo non può essere esercitata se non previa specifica autorizzazione o nulla osta paesaggistico ai sensi della norma citata, risultando in concreto autorizzabili solo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di restauro e risanamento conservativo, restando pertanto esclusi tutti gli interventi di demolizione e ricostruzione, di sostituzione edilizia anche parziale, di ristrutturazione.
Ciò nelle more della necessaria approvazione della proposta di vincolo da parte dell’Ente Regione ai sensi dell’art. 140, D.lgs. cit..
I ricorrenti, essendo ampiamente decorso il termine di 180 giorni previsto dalla legge citata per la conclusione del procedimento da parte della Regione (90 giorni pubblicazione all’albo pretorio ex art. 139, 30 giorni per le osservazioni e ulteriori 60 giorni per la definitiva approvazione regionale ex art. 140 co. 1), assumono l’illegittimità della durata sine die del regime di salvaguardia e la sua incompatibilità con principi costituzionalmente garantiti posti a presidio del diritto di proprietà .
Ciò premesso, i ricorrenti, Associazione nazionale costruzioni edili di Bari e Bat e Ordine degli Ingegneri di Bari, hanno proposto il ricorso in esame, deducendo violazione del D.lgs. 42/04, eccesso di potere sotto vari profili, difetto di motivazione, nonchè violazione della l. 4/06 di ratifica della Convenzione europea sul paesaggio del 20.10.2000 e chiedendo:
1) l’accertamento dell’avvenuta decadenza del regime di vincolo anticipato connesso all’adozione della proposta di dichiarazione di pubblico interesse di cui trattasi;
2) in subordine, annullamento della determinazione dirigenziale Sevizio Assetto del Territorio della Regione Puglia n. 425/20212.
Si sono costituiti in giudizio la Soprintendenza Beni architettonici e paesaggistici e il Ministero per i Beni Culturali, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Dopo il deposito di documentazione e memorie da parte dei ricorrenti, all’udienza del 7 novembre 2013, il ricorso è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Rileva il Collegio che il ricorso in esame è inammissibile sotto vari profili.
Deve anzitutto rilevarsi che i ricorrenti non possono ritenersi titolari di interessi in ipotesi attinti dall’impugnato provvedimento recante Adozione della proposta di dichiarazione di vincolo.
Come si evince dal chiaro tenore della normativa di riferimento (ad esempio, art. 146, co. 1, D.lgs. 42/04), il vincolo in questione – sia in se considerato, sia sotto il profilo degli effetti di salvaguardia – incide sulle facoltà inerenti il diritto dominicale il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di immobili ricadenti nelle aree oggetto di vincolo, comportando limitazioni all’utilizzo del bene sia con riferimento all’effetto anticipatorio connesso alle misure di salvaguardi, sia con riferimento all’assetto definitivo conseguente all’approvazione regionale, che costituisce il momento di definizione del procedimento.
Le ricorrenti sono associazioni professionali di categoria, Associazione costruttori edili e Ordine degli ingegneri, portatrici in quanto tali di interessi generali della categoria rappresentata, in assenza di alcun rapporto con situazioni di diritto dominicale o di possesso o detenzione di immobili ricadenti nelle aree oggetto di vincolo.
Del resto, gli stessi ricorrenti hanno supportato le domande proposte con il ricorso in esame proprio con riferimento – relativamente all’effetto salvaguardia – alla lesione del diritto di proprietà inteso anche quale illegittima limitazione sine die dello ius aedificandi, nonchè con riferimento ad una presunta violazione delle direttive comunitarie che tutelano appunto il diritto di proprietà , senza tuttavia essere titolari di diritto di proprietà o diritto reale o personale di godimento su immobili incisi dal vincolo.
Nè appare sufficiente a supportare un ipotetico interesse in capo alle ricorrenti e, ancor prima, una loro legittimazione all’impugnazione proposta, il generico richiamo operato con riferimento ad una presunta violazione del diritto all’esercizio di attività di impresa.
Ed invero, a prescindere dalla considerazione che anche tale labile collegamento risulta meramente enunciato in termini di assoluta genericità e privo quindi di alcuno specifico riferimento ad un’attività di impresa in corso (che non potrebbe comunque giammai far capo alle associazioni bensì semmai a singoli iscritti), non può non rilevarsi che l’interesse alla possibilità o eventualità di conseguire incarichi professionali da parte degli iscritti alle due associazioni ricorrenti nell’ipotesi auspicata di dichiarata decadenza o di annullamento del vincolo, risulta a sua volta circostanza solo futura ed eventuale ed incerta nell’an, con conseguente inammissibilità anche sotto tale profilo, atteso che una siffatta posizione non può che qualificarsi come mera aspettativa o interesse di mero fatto.
E tuttavia, per mero dovere di completezza, rileva il Collegio che l’azione proposta risulta inammissibile non solo sotto il profilo soggettivo nei termini sopra evidenziati, ma anche sotto il profilo oggettivo e con riferimento a tutte le domande prospettate.
In particolare risulta anzitutto inammissibile l’azione di accertamento, atteso che siffatta tipologia di azione non rientra tra quelle tipiche espressamente previste dal codice del processo amministrativo.
Ed invero, la possibilità di configurare domande e azioni atipiche deve chiaramente ritenersi subordinata quantomeno alla necessità che tale forma di azione risulti necessaria in quanto unico rimedio a tutela di situazioni di interesse meritevole di tutela asseritamente lese.
Tale ipotesi non ricorre tuttavia nel caso in esame.
I ricorrenti affermano in proposito di non avere “altra possibilità di invocare le misure di salvaguardia che ci occupano – come avviene, per esemplificare, per la singola impresa o singolo proprietario ai quali il Comune opponga la non conformità di una posposta progettuale di intervento rispetto alla disciplina di tutela paesaggistica soltanto adottata ¦”.
La tesi non è condivisibile, atteso che – paradossalmente – le ricorrenti associazioni pretenderebbero di supportare l’asserita esperibilità di un’azione atipica proprio in ragione del difetto di interesse e del difetto di legittimazione in ordine all’azione proposta, incorrendo in una evidente petizione di principio.
àˆ viceversa ovvio ritenere che, nei confronti dei soggetti legittimati e titolari dell’interesse oggetto di lesione risulti possibile ottenere tutela, sia in relazione al vincolo in se considerato, sia in relazione all’effetto “salvaguardia”, attraverso l’impugnazione dell’eventuale diniego opposto alla singola istanza edilizia in ragione del vincolo di cui trattasi.
Parimenti, con riferimento all’azione impugnatoria, proposta in via subordinata, deve evidenziarsi che la determina regionale n. 425/2012 risulta astrattamente lesiva sotto duplice profilo, l’uno relativo all’effetto anticipatorio connesso alle misure di salvaguardia, l’altro relativo al vincolo in se considerato.
Con riferimento all’effetto finale connesso alle limitazioni al diritto di proprietà in relazione alla definitiva approvazione del vincolo, rileva il Collegio che la domanda impugnatoria relativamente proposta risulta chiaramente inammissibile, atteso che l’impugnato provvedimento costituisce sotto tale profilo atto endoprocedimentale, necessitando della definitiva approvazione regionale allo stato non intervenuta.
Con riferimento alla domanda impugnatoria della stessa determina dirigenziale ma relativamente all’effetto “misure di salvaguardia”, in disparte quanto già sopra evidenziato sul piano soggettivo, rileva il Collegio che difetta, anche nell’ambito della mera prospettazione, qualsivoglia collegamento con concrete prospettive di attività di impresa o di esercizio delle facoltà edificatorie connesse al diritto di proprietà , con conseguente inammissibilità dell’azione impugnatoria anche sotto tale profilo, la quale va pertanto complessivamente dichiarata inammissibile.
E tuttavia l’azione impugnatoria proposta nei confronti della determina dirigenziale n. 425/2012 sotto il profilo dell’effetto anticipatorio del vincolo ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 139 e 146 del D.Lgs. cit. risulterebbe anche inammissibile e improcedibile proprio in relazione all’ asseritamente intervenuta decadenza del vincolo.
Appare infatti contraddittorio che i ricorrenti impugnino un provvedimento deducendo contestualmente l’intervenuta decadenza ex lege,
Ed invero, deducono i ricorrenti – secondo un argomentare astrattamente condivisibile – che in difetto di espressa previsione sui termini di efficacia delle misure transitorie di salvaguardiadi che trattasi, non potrebbe che farsi riferimento ai termini previsti per i provvedimenti ministeriali di dichiarazione di vincolo, prevedendosi in proposito all’art. 141, ult. co.: “se il provvedimento ministeriale di dichiarazione non è adottato nei termini di cui all’art. 140, co. 1, allo scadere di detti termini, per le aree e gli immobili oggetto della proposta di dichiarazione cessano gli effetti di cui all’art. 146, co. 1”.
La tesi sostenuta dalle associazioni ricorrenti, in relazione alla compiuta tipizzazione normativa del procedimento di che trattasi, consente di pervenire all’individuazione di una uniforme disciplina – sia con riferimento al procedimento ministeriale di cui all’art. 140 del d.lgs. 42/04, sia con riferimento al procedimento ad iniziativa regionale di cui all’art. 139 del d.lgs. cit. – in termini coerenti con i principi costituzionali a tutela del diritto di proprietà e con la normativa comunitaria, recepita dallo Stato italiano (in tal senso tra le altre T.A.R. Bari Sez. III, 13.2.2012, n. 347).
I ricorrenti, premesso che il provvedimento di proposta di dichiarazione di notevole interesse è stato nella specie pubblicato sul BURP n. 115 del 2.8.2012, dies a quo per il computo del periodo di efficacia delle misure di salvaguardia di cui all’art. 146, co., ne assumono la decadenza ex lege per inutile decorso del termine (termine fissato in giorni 180 : giorni 90 di pubblicazione all’Albo pretorio, giorni 30 termine per le osservazioni, ulteriori giorni 60 per l’adozione della dichiarazione conclusiva del procedimento).
Alla stregua di quanto sopra evidenziato, tale tesi difensiva – astrattamente condivisibile e condivisa dal Collegio in esito ad una valutazione e ad una cognizione incidenter tantum – determinerebbe comunque una pronuncia di mero rito, di improcedilità e inammissibilità delle domade proposte (anche con riferimento all’azione impugnatoria), restando comunque e per ciò stesso esclusa la pretesa declaratoria della decadenza del vincolo-misura di salvaguardia in via generale e con effetto erga omnes.
In tal senso deve pertanto provvedersi.
Ricorrono giustificati motivi per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Rosalba Giansante, Primo Referendario