- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Appalto – Esecuzione contratto – Diffida ad adempiere – Giurisdizione del G.O.

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Corretto inquadramento normativo del provvedimento gravato – Rientra tra i poteri del giudice amministrativo

3. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Ordinanza sindacale – Motivazione – Fattispecie

1. La diffida con cui l’Amministrazione ingiunge alla ditta già aggiudicataria di un appalto di servizi di astenersi dal rimuovere le attrezzature installate ai fini dello svolgimento delle attività oggetto dell’appalto, onde consentirne il successivo utilizzo, non è riferibile ai poteri autoritativi dell’ente, ma afferisce alle vicende esecutive del rapporto paritetico ed incide su posizioni di diritto soggettivo, sicchè essa è estranea alla giurisdizione del giudice amministrativo (nella specie l’autorità sindacale aveva diffidato l’aggiudicataria del servizio di gestione delle aree di sosta veicolare a pagamento dal rimuovere la segnaletica installata in esecuzione del rapporto già cessato).

2. Rientra tra i poteri del giudice amministrativo quello di inquadrare correttamente il provvedimento gravato, anche eventualmente prescindendo dalla qualificazione attribuita dall’amministrazione al provvedimento da essa adottato, dovendosi avere riguardo alla natura sostanziale del potere esercitato (nelle specie il TAR ha ritenuto che l’ordinanza sindacale impugnata, pur essendo stata adottata ai sensi dell’art. 50 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, dovesse essere correttamente ricondotta alla tipologia delle ordinanze sindacali di cui all’art. 54, co. 4, del medesimo decreto).

3. àˆ da ritenersi adeguatamente motivata l’ordinanza sindacale adottata nell’esercizio dei poteri di cui all’art. 54, co. 4, D.Lgs. n. 267/2000 allorquando essa faccia riferimento alla esigenza di prevenire un grave pericolo che minaccia l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana (nella specie, l’autorità sindacale aveva ordinato alla ditta già affidataria del servizio di gestione delle aree di sosta veicolare a pagamento di sospendere la rimozione della segnaletica verticale, onde evitare pericoli e pregiudizi alla circolazione veicolare e pedonale).

N. 00117/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00205/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 205 del 2008, proposto da SIS Segnaletica Industriale Stradale s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Fabrizio Giovagnoni, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo Malena in Bari, via Amendola, 170/5;

contro
Comune di Ruvo di Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Ciro Testini, con domicilio eletto presso l’avv. Aldo Loiodice in Bari, via Nicolai, 29;

nei confronti di
Vigeura s.r.l.;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della diffida prot. 20617 del 27.12.2007 del Dirigente del II Settore del Comune di Ruvo di Puglia contenente l’ordine rivolto a SIS s.r.l. di non rimuovere la segnaletica verticale esistente nel territorio comunale e i relativi sostegni;
– dell’ordinanza n. 1 prot. 71 del 2.1.2008 del Sindaco del Comune di Ruvo di Puglia contenente l’ordine di sospendere i lavori di rimozione della segnaletica stradale esistente nel territorio comunale e di provvedere al ripristino di quella già rimossa;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, anteriore o successivo;
e per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni patiti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2013 per le parti i difensori avv.ti Stefania Miccoli, su delega dell’avv. Fabrizio Giovagnoni, e Ciro Testini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con deliberazione di Giunta comunale n. 80 del 2.10.2003 il Comune di Ruvo di Puglia indiceva un pubblico incanto per l’affidamento della gestione di aree di sosta veicolare a pagamento con parcometri per la durata di 12 mesi in via sperimentale ed eventuale proroga per ulteriori 72 mesi.
Il relativo disciplinare del servizio prevedeva che l’impresa aggiudicataria avrebbe dovuto provvedere alla messa in opera, alla gestione ed al controllo del regolare funzionamento dei parcometri, a realizzare, a propria cura e spese, la segnaletica orizzontale e verticale da installare nelle aree interessate, ad assicurare il servizio degli ausiliari del traffico per il controllo delle infrazioni alla sosta e a predisporre e realizzare un apposito piano di segnalamento per l’intera zona del territorio comunale individuata con il provvedimento di indizione.
L’odierna ricorrente SIS Segnaletica Industriale Stradale s.r.l. partecipava alla gara e risultava aggiudicataria della stessa, avendo offerto al Comune una percentuale sugli incassi dei parcometri pari al 26,76%.
Iniziato il rapporto, decorso il periodo sperimentale della durata di un anno, il Comune di Ruvo di Puglia manifestava la volontà di prorogare di un ulteriore anno il periodo sperimentale di gestione del servizio a partire dal 20.5.2006.
Allo spirare di detto termine, il Comune decideva di interrompere il rapporto.
Con successivo bando pubblicato in data 19.9.2007, l’Amministrazione comunale indiceva una nuova gara per l’affidamento in concessione del servizio di gestione delle aree di sosta a pagamento per la durata di anni cinque.
La società deducente partecipava alla selezione, ma non risultava aggiudicataria della stessa.
SIS s.r.l. esprimeva successivamente la volontà di rimuovere i parcometri e la segnaletica installata onde consentire l’inizio del rapporto con il nuovo gestore del servizio, obbligato, a sua volta, a fornire i parcometri e ad allestire la segnaletica secondo il piano di segnalamento presentato al momento della partecipazione alla gara.
Il Dirigente del II Settore del Comune con la censurata diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007 ordinava alla società ricorrente di non rimuovere la segnaletica installata in esecuzione del rapporto ormai cessato, affermando che detta segnaletica rientrava nella esclusiva disponibilità dell’Ente.
Successivamente, il Sindaco con ordinanza n. 1 prot. 71 del 2.1.2008 ordinava alla società di sospendere immediatamente la rimozione della segnaletica verticale esistente in loco e di ripristinare quella eventualmente rimossa.
La società istante impugnava con l’atto introduttivo del presente giudizio la diffida dirigenziale prot. n. 20617 del 27.12.2007 e l’ordinanza sindacale n. 1 prot. 71 del 2.1.2008.
Chiedeva, altresì, la condanna dell’Ente resistente al risarcimento dei danni consequenziali patiti.
Deduceva un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– eccesso di potere per macroscopica arbitrarietà , illogicità , incoerenza e incongruenza, ingiustizia manifesta, erroneità della motivazione; violazione della lex specialis, del disciplinare del servizio e della convenzione inter partes: secondo la prospettazione di parte ricorrente il rapporto instaurato tra la società SIS ed il Comune avrebbe natura di concessione – contratto; conseguentemente, non vi sarebbe alcuna ragione a sostegno della pretesa del Comune di impossessarsi della segnaletica verticale in mancanza di espressa clausola contenuta nella lex specialis di gara; secondo le previsioni del disciplinare l’impianto da allestire ad opera dell’aggiudicataria sarebbe dovuto essere costituito dai parcometri e dalla relativa segnaletica orizzontale e verticale; in forza dell’art. 4, ultimo punto del disciplinare, laddove il Comune avesse deciso di interrompere il rapporto alla scadenza del periodo di sperimentazione di 12 mesi, l’impresa aggiudicataria non avrebbe potuto far valere alcuna pretesa e avrebbe dovuto procedere al ritiro dei parcometri a proprie spese ed a garantire il ripristino allo stato dei luoghi; per “ripristino dello stato dei luoghi” dovrebbe intendersi la rimozione non solo dei parcometri, ma anche della segnaletica verticale; in nessuna clausola del bando, del disciplinare e della convenzione sarebbe stabilito che al termine del rapporto la segnaletica verticale debba essere trasferita gratuitamente al demanio comunale; al contrario nei suddetti documenti sarebbe contemplata unicamente la mera possibilità per il Comune di acquistare i parcometri, previa valutazione degli stessi; una volta esaurito il contratto, la società avrebbe diritto a smantellare l’impianto, venendo in rilievo nel caso di specie una concessione di servizi; in tal senso deporrebbe il successivo bando del 2007 che, diversamente dal bando precedente, stabilirebbe che il servizio messo a concorso comprende anche la fornitura della segnaletica orizzontale e verticale.
Si costituiva l’Amministrazione comunale, resistendo al gravame.
Ciò premesso, ritiene questo Collegio che debba essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione della domanda rivolta avverso la diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007 in favore della magistratura ordinaria, mentre per il resto (i.e. contestazione della ordinanza sindacale n. 1 prot. 71 del 21.1.2008) il ricorso debba essere respinto, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa comunale.
Invero, la controversia insorta tra le parti con riferimento alla adozione della gravata diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007 si colloca nella fase dell’esecuzione del contratto, susseguente al procedimento pubblicistico di selezione del concessionario, conclusosi con l’aggiudicazione e la stipula della convenzione.
Essa non attiene alla procedura di scelta del contraente nè ad atti comunque posti in essere dall’Ente nell’esercizio di poteri autoritativi, afferendo piuttosto alle vicende esecutive del rapporto paritetico tra Amministrazione ed affidatario, e come tale è estranea alla sfera di giurisdizione che residua al giudice amministrativo alla stregua degli artt. 6 e 7 legge n. 205/2000 (cfr. attualmente art. 133, comma 1, lett. c) e lett. e.1) cod. proc. amm.), viepiù dopo l’intervento correttivo operato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 6.7.2004 (cfr., tra molte, Cons. Stato, Sez. V, n. 4440 del 28.2.2006; Id., n. 699 del 20.2.2006; Cass. Civ., Sez. Un., n. 20116 del 18.10.2005; Id., n. 13033 del 1.6.2006).
Il criterio di riparto da applicare, pertanto, non può che essere quello generale del petitum sostanziale, che ha riguardo alla natura della posizione giuridica soggettiva di cui si chiede tutela nei confronti dell’Amministrazione pubblica. E tale situazione giuridica altro non è che il diritto soggettivo all’esatto e puntuale adempimento degli obblighi nascenti dalla convenzione.
Da quanto esposto discende la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda rivolta avverso la diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007, in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta nei termini di legge secondo i principi affermati dalle sentenze della Corte costituzionale, 12 marzo 2007, n. 77 e della Corte di Cassazione, Sez. Un., 22 febbraio 2007, n. 4109 ed in virtù delle previsioni normative di cui agli artt. 59 legge 18 giugno 2009, n. 69 e 11 cod. proc. amm.
Per quanto concerne l’impugnativa della ordinanza sindacale n. 1/2008, va premesso che la stessa, nonostante l’erroneo riferimento, contenuto nel preambolo, all’art. 50 dlgs n. 267/2000 che ha riguardo alle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti adottate in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale (cfr. comma 5, fattispecie non ricorrente nel caso di specie), rientra – a ben vedere – nella tipologia delle ordinanze sindacali adottate ai sensi dell’articolo 54, comma 4 dlgs 267/2000 (cfr. versione successiva all’intervento della Corte costituzionale con sentenza n. 115 del 7 aprile 2011: “Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al Prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.”).
A tal proposito, va evidenziato che rientra tra i poteri del giudice amministrativo quello di inquadrare correttamente il provvedimento gravato, anche eventualmente prescindendo dalla qualificazione attribuita dall’Amministrazione al provvedimento da essa adottato (non vincolante per il giudice), dovendosi avere riguardo alla natura sostanziale del potere esercitato (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 settembre 2012, n. 5117), nel caso di specie riconducibile alla previsione normativa di cui all’art. 54, comma 4 dlgs n. 267/2000 e non alla previsione di cui all’art. 50, comma 5 dlgs n. 267/2000 (pur erroneamente richiamata nelle premesse dell’ordinanza contestata).
Ciò premesso, va evidenziato che in ordine alla cognizione delle contestazioni mosse da parte ricorrente avverso detto provvedimento sindacale sussiste indubbiamente la giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 19 dicembre 2011, n. 6660; Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2003, n. 1990), giurisdizione espressamente qualificata come “esclusiva” dall’art. 133, comma 1, lett. q) cod. proc. amm.
Inoltre, diversamente da quanto affermato da parte ricorrente (peraltro soltanto nell’oggetto dell’unico motivo di censura senza alcuna ulteriore specificazione), il provvedimento sindacale motiva adeguatamente in ordine alla evidente esigenza – richiesta dal disposto dell’art. 54, comma 4 dlgs n. 267/2000 – di prevenire e di eliminare un grave pericolo che minaccia l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, quale quello derivante dalla rimozione della segnaletica verticale:
«¦ Preso atto che quanto anticipato a mezzo il predetto fax si è concretizzato tanto che, questa mattina, nelle prime ore antimeridiane, operai della citata Ditta rimuovevano su Corso Carafa, tratto compreso tra Via Capocci e Via D’Abignenti, n. 4 segnali di obbligo, n. 4 segnali di senso unico, n. 1 segnale di divieto di accesso e n. 4 pali, creando in tal modo gravi ripercussioni, pericoli e pregiudizi alla circolazione veicolare e pedonale;
Ritenuta la necessità e l’urgenza per motivi di ordine e sicurezza pubblica, inerente alla circolazione pedonale e veicolare, così come evidenziato dal Comando di Polizia Municipale; ¦».
In ogni caso, come già accennato in precedenza, la società ricorrente non contesta specificamente i motivi di ordine e sicurezza pubblica che hanno indotto ad adottare l’ordinanza n. 1/2008, fondando le proprie doglianze unicamente sulla asserita incompatibilità di tale ordinanza con la convenzione stipulata in data 22.3.2004 e con la legge di gara.
Dalle argomentazioni espresse discende la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda rivolta avverso la diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007, in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta nei termini di legge, e la reiezione della domanda proposta avverso l’ordinanza sindacale n. 1 prot. 71 del 21.1.2008.
Essendo stata riscontrata la legittimità della citata ordinanza sindacale n. 1 prot. 71 del 21.1.2008, non può trovare accoglimento la domanda risarcitoria azionata dalla società SIS.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) in relazione alla impugnativa della diffida prot. n. 20617 del 27.12.2007 dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario in ordine alla cognizione della relativa domanda e, per l’effetto, rimette la cognizione della suddetta questione al giudice ordinario competente;
2) in relazione alla impugnativa della ordinanza sindacale n. 1 prot. 71 del 21.1.2008, respinge il ricorso.
Condanna la ricorrente SIS Segnaletica Industriale Stradale s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Ruvo di Puglia, liquidate in complessivi € 2.000,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore