- Camera Amministrativa

Commercio, industria, turismo – Autorizzazione – Impianto distribuzione carburanti – Diniego – Violazione zona di rispetto stradale – Fattispecie

Dev’essere annullato il diniego di autorizzazione per l’esercizio dell’impianto di distribuzione dei carburanti ove sia fondato sulla ritenuta violazione della zona di rispetto stradale (di dieci metri dal ciglio della strada) ai sensi dell’art.16, co.9, DPR n. 495/1992 che si riferisce alle nuove costruzioni facendo salve quelle esistenti, considerato che il fabbricato in questione è antico ed è stato fatto oggetto di semplice restauro e risanamento conservativo.

N. 01611/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01428/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1428 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Clam S.r.l. del dott. Manuti Aldo, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Sciacca e Giuseppe Tempesta, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Muscatello in Bari, Strada Torre Tresca n. 2/A;

contro
Anas S.p.A., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;
Anas S.p.A. – Compartimento per la Viabilità per la Puglia;

per l’annullamento
previa adozione di misure cautelari,
– del provvedimento prot. n. CBA-0027548-P del 31.7.2012 e notificato il successivo 9.8.2012, con il quale l’ANAS – Compartimento della Viabilità per la Puglia – ha comunicato alla società ricorrente che l’istanza dalla medesima presentata per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti sulla S.S. 16 Adriatica, km 793 809, “non è suscettibile di accoglimento, in quanto in contrasto con quanto disposto dalla circolare ANAS n. 12/2006, CDG 79695 del 01/08/2006”;
– di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresi:
– il parere tecnico negativo espresso in data 19.10.2011 dall’Area tecnica esercizio;
– il parere tecnico negativo espresso in data 29.3.2012 dall’Area tecnica esercizio, acclarato al protocollo il successivo 18 maggio;
sui motivi aggiunti presentati in data 21 novembre 2012
per l’annullamento
della circolare ANAS n. 12/2006 del I agosto 2006.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ANAS S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2013 il cons. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv. Giuseppe Tempesta e avv. dello Stato Valter Campanile;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
A. La CLAM s.r.l. ha impugnato, con ricorso n. 1428/2012 R.G., il provvedimento prot. n. CBA -0027548-P, datato 31 luglio 2012, con il quale l’ANAS – Compartimento della viabilità per la Puglia – ha comunicato che l’istanza dalla stessa presentata nel mese di luglio 2010, volta al rilascio dell’autorizzazione per l’apertura di un impianto di distribuzione di carburanti sulla S.S. 16 Adriatica al km 793,809, era “non suscettibile di accoglimento, in quanto in contrasto con quanto disposto dalla Circolare Anas n. 12/2006, CDG 79695 del 01/08/2006 la quale specifica che <i fabbricati all’interno delle aree degli impianti di distribuzione carburanti ad uso autotrazione per lo svolgimento di attività complementari a quelle del rifornimento carburanti dovranno essere ubicati alla massima distanza dalla sede viaria, compatibilmente con la superficie di terreno disponibile, e comunque ad una distanza minima di metri 10,00, da calcolarsi dal ciglio esterno della banchina stradale in destra>. Nel caso in questione, il fabbricato esistente in corrispondenza dell’aiuola spartitraffico a realizzarsi non rispetta la distanza minima di m. 10,00 rispetto al ciglio esterno della banchina stradale a destra”.
Con motivi aggiunti notificati il 14 novembre 2012, proposti in via subordinata, la società interessata ha altresì gravato la stessa circolare ANAS n. 12/2006 del I agosto 2006.
Le contestazioni muovono dal presupposto che la struttura per la quale si chiede l’autorizzazione sia un impianto di distribuzione carburanti e non una stazione di servizio (secondo la distinzione accolta dalla circolare ANAS n. 79/73 del 29 ottobre 1973) e che i fabbricati considerati dall’ANAS preclusivi al rilascio dei permessi coincidono con “Villa Mammagnora”, una costruzione del ‘700 in stato di degrado ma non in rovina, per il cui restauro la commissione paesaggistica del Comune di Bari avrebbe dato parere favorevole, pur non essendo destinata ad alcuna funzione nell’ambito dell’impianto carburanti.
La ricorrente pertanto sostiene l’inapplicabilità al caso di specie della circolare n. 12/2006, essendo essa espressamente volta a disciplinare le nuove edificazioni – e non già quelle preesistenti -, peraltro da destinarsi ad attività complementari a quelle proprie del rifornimento carburanti, ossia a quelle di cui all’art. 24, quarto comma, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (“Nuovo codice della strada”). Inoltre, la circolare espressamente concerne soltanto le “stazioni di servizio” e non già gli impianti destinati soltanto ed esclusivamente al rifornimento di carburanti, come quello proposto dalla CLAM.
Il diniego sarebbe inficiato da ulteriori vizi di legittimità , per violazione delle norme sul procedimento amministrativo (art. 10bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241), per difetto d’istruttoria e di motivazione, in considerazione dell’effettiva sicurezza in concreto dell’impianto progettato, attestata dal qualificato perito di parte (prof. ing. M. Dell’Orco del Politecnico di Bari).
Costituitasi l’ANAS, l’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza della Sezione seconda 8 novembre 2012 n. 832, per i seguenti motivi:
“Considerato che – nell’ambito della cognizione sommaria, propria della presente fase cautelare – non ricorrono nella specie i presupposti per concedere l’invocata tutela cautelare, atteso che la costruzione di che trattasi (per la quale peraltro sono previsti in progetto rilevanti interventi edilizi tali da rendere qualificabile la stessa come nuova costruzione) trovasi ubicata a distanza inferiore a quella minima di mt 10 prevista per evidenti ragioni di tutela della sicurezza del traffico veicolare;
Considerato che tale interesse pubblico ricorre comunque, sia con riferimento a nuove costruzioni che con riferimento a costruzioni preesistenti (le quali inciderebbero rendendo inidoneo il sito prescelto per la localizzazione dell’impianto), secondo un’interpretazione della norma conforme alla ratio legis;
Considerato altresì che tale prescrizione non può che trovare applicazione sia con riferimento agli impianti di distribuzione carburanti, che con riferimento alle stazioni di servizio, attesa la medesimezza della situazione di pericolo, presupposto per l’applicazione della stessa”.
Con ordinanza 5 febbraio 2013 n. 406, la Sezione quarta del Consiglio di Stato ha accolto il relativo appello e “in riforma dell’ordinanza impugnata” ha accolto “l’istanza cautelare in primo grado” “rilevato che le ragioni della parte privata appaiono meritevoli di attento approfondimento nel merito, del quale è opportuna, ai sensi dell’art. 55, comma 11, c.p.a., una fissazione quanto mai sollecita”.
Sulle conclusioni delle parti, all’udienza del 14 novembre 2013 la causa è stata riservata per la decisione.
B. Al fine di esaminare le censure dedotte, conviene delineare il quadro normativo di riferimento.
In generale, in base all’articolo 3 (“Definizioni stradali e di traffico”), primo comma, n. 22, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, la “Fascia di rispetto” [è da definirsi come] “striscia di terreno, esterna al confine stradale, sulla quale esistono vincoli alla realizzazione, da parte dei proprietari del terreno, di costruzioni, recinzioni, piantagioni, depositi e simili”.
Per l’articolo 16 (“Fasce di rispetto in rettilineo ed aree di visibilità nelle intersezioni fuori dei centri abitati”), primo comma, “Ai proprietari o aventi diritto dei fondi confinanti con le proprietà stradali fuori dei centri abitati è vietato:
a) aprire canali, fossi ed eseguire qualunque escavazione nei terreni laterali alle strade;
b) costruire, ricostruire o ampliare, lateralmente alle strade, edificazioni di qualsiasi tipo e materiale;
c) impiantare alberi lateralmente alle strade, siepi vive o piantagioni ovvero recinzioni.
Il regolamento, in relazione alla tipologia dei divieti indicati, alla classificazione di cui all’art. 2, comma 2, nonchè alle strade vicinali, determina le distanze dal confine stradale entro le quali vigono i divieti di cui sopra, prevedendo, altresì, una particolare disciplina per le aree fuori dai centri abitati ma entro le zone previste come edificabili o trasformabili dagli strumenti urbanistici (¦)”.
L’impianto è collocato lungo la S.S. 16 e quindi, potendosi presumere che tale classificazione amministrativa della via di comunicazione corrisponda tecnicamente al tipo B (Strade extraurbane principali), come definito dall’articolo 2 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, dovrebbe essere soggetto alle regole di cui all’articolo 26 (“Fasce di rispetto fuori dai centri abitati”) del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.
Esso impone, al comma secondo, lettera b), che, “nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade”, sia rispettata la distanza di 40 m; al comma terzo invece prevede: “Fuori dai centri abitati, come delimitati ai sensi dell’articolo 4 del codice, ma all’interno delle zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale, nel caso che detto strumento sia suscettibile di attuazione diretta, ovvero se per tali zone siano già esecutivi gli strumenti urbanistici attuativi, le distanze dal confine stradale, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:
(..)
b) 20 m per le strade di tipo B; ¦”.
In ogni caso il comma nono precisa che “Le prescrizioni contenute nei commi 1 ed 8 non si applicano alle opere e colture preesistenti”.
Ancora il nuovo codice della strada, in particolare, l’articolo 24 del decreto legislativo n. 285/1992 definisce le “pertinenze di servizio” come “le aree di servizio, con i relativi manufatti per il rifornimento ed il ristoro degli utenti, le aree di parcheggio, le aree ed i fabbricati per la manutenzione delle strade o comunque destinati dall’ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti. Le pertinenze di servizio sono determinate, secondo le modalità fissate nel regolamento, dall’ente proprietario della strada in modo che non intralcino la circolazione o limitino la visibilità “.
L’articolo 60 del regolamento disciplina poi la “Ubicazione delle pertinenze di servizio” nel modo seguente:
“1. La localizzazione delle pertinenze di servizio indicate nell’articolo 24, comma 4, del codice, è parte integrante del progetto stradale e deve rispondere ai requisiti di sicurezza e fluidità del traffico. Per le pertinenze che costituiscono aree di servizio destinate al rifornimento e al ristoro, le previsioni progettuali si limitano ad individuarne il numero minimo in relazione alle esigenze, in accordo con i piani regionali di riorganizzazione della rete di distribuzione dei carburanti.
2. Le pertinenze di servizio relative alle strade di tipo A, B e D di cui all’articolo 2 del codice, devono essere ubicate su apposite aree [predisposte a cura dell’ente proprietario della strada], comprendenti lo spazio idoneo per i veicoli in movimento ed in sosta, e provviste di accessi separati con corsie di decelerazione ed accelerazione per l’entrata e l’uscita dei veicoli.
3. Le pertinenze stradali non possono essere ubicate in prossimità di intersezioni, di fossi, di fermate di mezzi pubblici e lungo tratti di strada in curva o a visibilità limitata. L’ubicazione delle stesse deve essere tale da consentire un reciproco tempestivo avvistamento tra i conducenti che percorrono la strada e i conducenti in entrata ed in uscita dalla pertinenza medesima; presso le uscite sono vietati siepi e cartelli che impediscono la visuale sulla strada ai conducenti che devono reinserirsi nel traffico.
4. Ulteriori criteri per la localizzazione e gli standards dimensionali e qualitativi delle pertinenze di servizio sono fissati dalle norme che il Ministro dei lavori pubblici emana ai sensi dell’articolo 13 del codice, in conformità con le specifiche norme di settore vigenti”.
Non è il caso di occuparsi in questa sede, visto che non è oggetto di contestazione tra le parti, delle ragioni che, in forza dell’articolo 234, quinto comma, del codice della strada (e nonostante le indicazioni all’articolo 2, ottavo comma, del D.P.R. n. 495/1992), inducono a privilegiare le distanze, come individuate dalla circolare ANAS n. 12/2006, e non quelle fissate dal decreto legislativo n. 285/1992 e dal relativo regolamento di attuazione, a distanza di più di vent’anni dalla loro emanazione (vedi nota della Direzione centrale lavori 26 maggio 2005 prot CDG-005103-P).
In ogni caso, la circolare ANAS n. 12/2006 si limita ad adottare un parametro provvisorio (quello dei 10 m dal ciglio esterno della strada), in attesa dell’individuazione degli ulteriori criteri per la localizzazione e dei standards dimensionali e qualitativi delle pertinenze di servizio, previsti dall’articolo 60, quarto comma, del regolamento, che devono essere adottati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici ed il Consiglio nazionale delle ricerche, “ai sensi dell’articolo 13 del codice, in conformità con le specifiche norme di settore vigenti”. Con la circolare, in pratica si richiamano i parametri fissati dal D.M. I aprile 1968, n. 1404, anch’esso relativo alle distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi “nell’edificazione”, in applicazione dell’articolo 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
àˆ evidente perciò che, con intento precauzionale, l’ANAS ha utilizzato regole sulla distanza dal ciglio stradale, in sè imposte per le nuove edificazioni (come si ricava dalla natura urbanistica del D.M. I aprile 1968 e dall’articolo 16, nono comma, del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, che esclude l’applicabilità delle fasce di rispetto alle costruzioni esistenti).
L’immobile invece che, secondo l’Anas, impedirebbe l’autorizzabilità della stazione carburanti è una villa antica, per la quale è stato avviato un semplice intervento di restauro e di risanamento conservativo.
Per questa ragione, non può essere ignorato il dato inequivocabile che il diniego dell’Amministrazione, esclusivamente basato sul mancato rispetto della distanza di 10 m, non è, in sè, normativamente giustificato. Ora è evidente che, riguardo alle aree interessate alla distribuzione del carburante, l’Anas può sempre richiamare le norme sulle distanze, visto che esse integrano pur sempre un canone fondamentale, caratterizzato, come già osservato in sede cautelare, da una precisa ratio legis sia nell’ipotesi di nuova edificazione sia in quella di preesistente manufatto, così come indifferentemente per le stazioni di servizio e i semplici distributori. Ciò non toglie che tale richiamo può assumere sì il ruolo di criterio di giudizio, ma non già di parametro legale (esclusivo e pertinente) che precluda in sè l’autorizzabilità dell’impianto; esso invece può solo costituire uno degli elementi per valutare se, in concreto, la situazione dei luoghi presenti o meno gli imprescindibili “requisiti di sicurezza e fluidità del traffico”, che, esplicitati in questo caso nell’articolo 60 del regolamento, devono comunque sussistere per tutte le aree destinate ad accogliere l’impianto, serventi o interferenti con il distributore. Tale valutazione però non pare (dalla motivazione dell’atto) essere stata minimamente effettuata.
Di conseguenza, sotto questo profilo, con riferimento al primo motivo, il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, va annullato l’impugnato provvedimento di diniego 31 luglio 2012 prot. n. CBA -0027548-P.
Inoltre, i motivi aggiunti proposti contro la circolare, espressamente in via subordinata e meramente cautelativa, devono essere dichiarati inammissibili.
La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento dell’ANAS 31 luglio 2012 prot. n. CBA -0027548-P; dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 21 novembre 2012.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente FF, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Oscar Marongiu, Referendario