- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Atti a contenuto regolamentare o generale – Interesse a ricorrere – Sorge con l’atto applicativo

2. Energia da fonti rinnovabili – Autorizzazione unica – Procedimento – Istruttoria – Carenze documentali – Conseguenze

3. Energia da fonti rinnovabili – Regione Puglia – Comunicazione improcedibilità domanda per carenza documentale di cui al punto 3.5 D.G.R. n. 3029/2010 – Perentorietà termine – Esclusione

4. Energia da fonti rinnovabili – Regione Puglia – Disposizione transitoria di cui al punto 7.2. D.G.R. n. 3029/2010 – Interpretazione

5. Energia da fonti rinnovabili – Regione Puglia – Dichiarazione di disponibilità finanziaria ex art. 4 L.R. n. 31/2008 (c.d. “bancabilità ” del progetto) – Finalità

1. L’atto a contenuto generale o regolamentare non è di per sè in grado di incidere direttamente sulle situazioni soggettive dei destinatari e di far nascere di conseguenza l’interesse all’impugnazione che, viceversa, sorge nel momento della conoscenza del provvedimento applicativo di quello generale dal contenuto negativo.

2. Nel corso del procedimento diretto al rilascio dell’autorizzazione unica per l’esercizio di impianti di produzione da fonti rinnovabili, in presenza di carenze documentali da parte dell’istante, l’Amministrazione non può procedere al rigetto della domanda dovendo garantire all’interessato la possibilità di integrazione, per basilari esigenze di collaborazione, lealtà procedimentale e buona amministrazione; viceversa è legittimo il rigetto qualora a seguito delle richieste integrazioni – in un ottica collaborativa quindi biunivoca – l’interessato ometta di fornirle, non mettendo in condizione l’autorità amministrativa di esaminare compiutamente la domanda.

3. Il termine di 15 giorni decorrente dalla presentazione dell’istanza, di cui al punto 3.5 del documento allegato alla D.G.R. n. 3029/2010, entro il quale la Regione deve comunicare l’eventuale improcedibilità della domanda per carenza documentale, non ha natura perentoria, non essendo rinvenibile alcuna testuale previsione a riguardo.

4. La disposizione transitoria di cui al punto 7.2. del documento approvato con D.G.R. 3029/2010 (secondo cui i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della predetta deliberazione sono conclusi ai sensi della previgente normativa qualora riferiti a progetti completi della soluzione di connessione e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti) deve essere interpretata nel senso che la previgente disciplina trova applicazione solo allorquando l’istante comprovi il possesso di tutti i pareri ambientali prescritti, non essendo sufficiente a tal fine l’acquisizione soltanto di alcuni di essi.

5. La disposizione di cui all’art. 4 L.R. n. 31/2008 nel richiedere la produzione da parte del soggetto proponente di una dichiarazione resa da un istituto bancario relativa alla disponibilità finanziaria (c.d. bancabilità ), non è propedeutica alla sola conferenza di servizi, ma anche ai fini dell’istruttoria procedimentale, a garanzia dell’interesse pubblico alla realizzabilità effettiva del progetto.

* * *
Vedi Cons di Stato, sez. V, sentenza 12 novembre 2013, n.5417 – 2013 ordinanza 26 settembre 2012 n. 3860 – 2012; ric. n. 6524 – 2012
* * *

N. 01292/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01697/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1697 del 2011, proposto da:
FO.VI. s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Battista Conte, Berardino Iacobucci e Raffaele Guido Rodio, con domicilio eletto presso Raffaele Guido Rodio, in Bari, via Putignani, 168;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv.to Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto presso Tiziana T. Colelli, in Bari, Avvocatura regionale Puglia, Lung. N. Sauro 31;

per l’annullamento
previa sospensiva
– del provvedimento contenuto nella nota I luglio 2011 protocollo n. Puglia/AOO-159/01/07/2011/0008468U, con il quale il Dirigente della Regione Puglia, Area Politiche per lo Sviluppo, il Lavoro e l’Innovazione, Servizio Energia, Reti, Infrastrutture Materiali per lo Sviluppo ha rigettato l’istanza presentata dalla FO.VI. s.r.l. per l’ottenimento dell’autorizzazione unica per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto di produzione di energia elettrica da fonte energetica rinnovabile, localizzato in Castellaneta (TA), potenza elettrica nominale 19,00 MWe;
– e ove occorra, la lettera x) del punto 2.2. e il punto 3.3 del documento “Disciplina del procedimento unico di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili” approvato con DGR 30 dicembre 2010 n. 3029;
– di tutti gli atti precedenti, successivi o comunque connessi, ancorchè non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Paolo Amovilli;
Uditi nell’udienza pubblica del giorno 18 aprile 2012 per le parti i difensori avv.ti Giovanni Battista Conte, Raffaele Guido Rodio e Tiziana Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Espone la ricorrente che in data 23 luglio 2010 ha presentato alla Regione Puglia istanza volta all’ottenimento di autorizzazione unica per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto di produzione di energia elettrica da fonte energetica rinnovabile, localizzato in Castellaneta (TA) con potenza elettrica nominale 19,00 MWe.
Con nota del 20 settembre 2010, il Dirigente regionale Settore Industria ed Industria Energetica ha chiesto l’integrazione della documentazione allegata alla suddetta istanza, fornita il 23 settembre.
La ricorrente indi ha sollecitato la Regione a convocare la conferenza di servizi prevista dall’art. 12 del D.Lgs. 387/2003.
Nel frattempo, a seguito dell’approvazione da parte della Giunta regionale della deliberazione 30 dicembre 2010 n. 3029, contenente le linee guida regionali sul procedimento unico in oggetto, l’Amministrazione – sul presupposto della applicabilità di tali linee guida, secondo le disposizioni transitorie, anche al procedimento de quo – ha chiesto alla ricorrente di riproporre la domanda mediante il sistema informatizzato.
La ricorrente, il 15 febbraio 2011, ha provveduto a tale incombente.
Avendo riscontrato carenze documentali non sanate dalla nota inviata dalla ricorrente il 30 marzo 2011, la Regione con atto del 1 luglio 2011 ne ha rigettato l’istanza, riscontrando la non conformità sia della dichiarazione resa da istituto bancario relativa alla disponibilità finanziaria, sia degli “strati informativi”.
La ricorrente impugna il suesposto provvedimento di diniego, unitamente alle presupposte disposizioni della deliberazione G.R. 3029/2010 ritenute lesive, deducendo le seguenti censure, così riassumibili:
I. violazione e falsa applicazione del punto 14.4 del documento allegato al D.M. 10 settembre 2010 e punto 7.2 del documento allegato alla DGR 3029/2010, violazione dell’ art. 12 del D.Lgs. 387/2003, violazione degli obblighi di lealtà procedimentale che gravano sull’Amministrazione pubblica, eccesso di potere: risultando il procedimento già avviato dal 9 ottobre 2010, eventuali carenze documentali avrebbero potuto esser contestate solo in sede di conferenza di servizi; anche volendo ritenere il procedimento non avviato, non vi sarebbero i presupposti per l’applicazione alla fattispecie della DGR 3029/2010, essendo il progetto già corredato sia della soluzione di connessione che dei pareri ambientali prescritti;
II. violazione e falsa applicazione del punto 3.5 del documento allegato alla DGR 3029/2010, punto 14.4 del documento allegato al DM 10 settembre 2010; eccesso di potere: ove mai si ritenesse applicabile la suddetta DGR 3029/2010, il termine per l’eventuale dichiarazione di improcedibilità sarebbe già spirato, con conseguente illegittimità dell’impugnato rigetto;
III. violazione e falsa applicazione del punto 3.5 del documento allegato alla DGR 3029/2010; punto 14.4 del documento allegato al D.M. 10 settembre 2010, violazione dell’art. 4 della L.R. 31/2008, eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di proporzionalità , violazione dei principi generali in materia di buon andamento e lealtà : in base alle linee guida statali di cui al D.M. 10 settembre 2010 del Ministero dello Sviluppo Economico, vincolanti per la Regione, le eventuali carenze formali nella documentazione allegata all’istanza determinerebbero semmai la mera sospensione, non già il rigetto; inoltre, sarebbe del tutto illegittima la pretesa di imporre a pena di improcedibilità l’utilizzo di un determinato programma informatico per il salvataggio dei files, così come la dichiarazione resa da istituto bancario, prevista dalla L.R. 31/2008 per la sola convocazione della conferenza di servizi.
Si è costituita la Regione Puglia, evidenziando in sintesi:
– preliminarmente, l’inammissibilità del gravame per mancata rituale impugnazione del DM 10 settembre 2010;
– l’applicabilità alla fattispecie della disciplina procedimentale di cui alla DGR 3029/2010, in base alle relative disposizioni transitorie, non essendo l’istanza della ricorrente dotata dei “prescritti pareri ambientali”;
– la rilevanza degli “strati informativi”, prescritti da determinazione dirigenziale pubblicata sul portale telematico;
– la non perentorietà del termine di 15 giorni scandito dal punto 3.5 della DGR 3029/2010;
– la possibilità per la normativa regionale di introdurre adempimenti formali aggiuntivi (punto 6.1. linee guida statali) a cui si collega il requisito della c.d. “bancabilità ” di cui alla L.R. 31/2008, indispensabile oltre che per la convocazione della conferenza di servizi, anche ai fini dell’istruttoria iniziale;
All’esito della camera di consiglio del 9 novembre 2011, con ordinanza n. 877/2011 veniva respinta l’istanza cautelare, rilevandosi pur nella sommarietà della cognizione, la carenza della documentazione appositamente richiesta in via integrativa il 1 marzo 2011. La V sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza 458/2012 in accoglimento dell’appello proposto dalla Regione, riformava la suddetta ordinanza, con la seguente ampia testuale motivazione in punto di fumus boni iuris:
“Considerato che la duplice argomentazione contenuta nella determinazione dirigenziale di rigetto dell’istanza presentata dall’odierna appellante non resiste alle censure da questa formulate nel proprio ricorso, debitamente riproposte in questa sede, per le seguenti ragioni:
– a) il riferimento alla non conformità degli strati informativi alla determinazione 1/2011 è inconferente, atteso che quest’ultimo è un provvedimento successivo alla presentazione dell’istanza, tanto è vero che mai prima del preavviso di rigetto del 15/2/2011 l’amministrazione aveva formulato richieste di regolarizzazione e/o integrazione in tal senso;
– in ogni caso, il rigetto dell’istanza per tale ragione appare sproporzionato e contrario ai principi generali di lealtà e collaborazione procedimentale, perchè incentrato su mere modalità formali di presentazione della documentazione allegata all’istanza autorizzativa, come del resto implicitamente ammesso dalla stessa Regione (pag. 9 della propria memoria costitutiva);
– b) il riferimento alla non conformità della dichiarazione sulla “bancabilità ” del progetto all’art. 4 l.r. n. 31/08 è errato, in quanto dal comma 1, lett. b) della citata disposizione, conforme ad analoga disposizione normativa statale (art. 12 d.lgs. n. 387/03), si evince che tale dichiarazione è condizione non già di procedibilità dell’istanza ma per la convocazione della conferenza di servizi;
– al fine di confutare le considerazioni svolte dall’odierna appellata in ordine all’applicabilità della d.g.r. n. 3029/10, che ha anticipato alla fase di presentazione dell’istanza la ridetta dichiarazione (art. 3.3. in combinato con l’art. 2.2. lett. x), giova evidenziare che la scansione procedimentale prefigurata dalla citata normativa primaria, incentrata su una fase preliminare di verifica della procedibilità dell’istanza assoggettata a termini rigorosi non può validamente essere derogata da una fonte regolamentare, per giunta sopravvenuta alla presentazione dell’istanza;
– le considerazioni svolte dall’amministrazione appellate in udienza in ordine alle esigenze di buona amministrazione alla base di tale anticipazione appaiono ampiamente soddisfatte dalla suddetta enucleazione nel procedimento autorizzativo di una prodromica fase di verifica di procedibilità , con i connessi poteri di regolarizzazione della documentazione presentata, rivelandosi oltretutto condivisibili i rilievi dell’appellante circa il fatto che la richiesta di un impegno bancario (comunque ottenuto nelle more) prima del superamento di tale verifica preliminare appare sproporzionato.”
All’udienza pubblica del 18 aprile 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa regionale.
La ricorrente ha ritualmente impugnato la DGR 3029/2010 unitamente all’atto applicativo – nella fattispecie costituito dal provvedimento di rigetto del 1 luglio 2011 – rivestendo la suddetta deliberazione carattere di atto generale, caratterizzato da evidente astrattezza e generalità , di per sè non in grado di incidere direttamente sulle situazioni soggettive dei destinatari e di far nascere, di conseguenza, l’interesse all’impugnazione, secondo la consolidata giurisprudenza in tema di impugnazione degli atti a contenuto regolamentare o generale (ex multisT.A.R. Latina Lazio sez. I, 14 marzo 2012, n. 224; Consiglio di Stato sez. VI 8 settembre 2009, n. 5258).
La concretezza e l’attualità della lesione della posizione sostanziale azionata in giudizio si è dunque realizzata nel momento della conoscenza del provvedimento applicativo negativo.
3. Quanto al merito il ricorso è infondato e va respinto.
3.1. Innanzitutto, va rilevata la corretta applicabilità alla fattispecie della sopravvenuta disciplina procedimentale di cui alla deliberazione G.R. 30 dicembre 2010 n. 3029; secondo la disciplina transitoria di cui al punto 7.2 “i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente provvedimento sono conclusi ai sensi della previgente normativa (DGR 23 gennaio 2007 n.35) qualora riferiti a progetti completi della soluzione di connessione di cui al punto 2.2. lettera m) e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti”.
In relazione all’ampiezza della disposizione, non si ritiene possibile una lettura che ne restringa la portata precettiva alle sole prescrizioni di tutela contenute nel D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali), operando il punto 7.2. un rinvio generale alla disciplina in materia di tutela ambientale, nei suoi vari aspetti, pur invero a fronte della indeterminatezza sul punto del provvedimento impugnato, nonchè delle stesse successive argomentazioni difensive regionali.
Ne consegue che la ricorrente ex art. 64 cod. proc. amm., non ha fornito sufficienti elementi di prova atti a comprovare il possesso di tutti i pareri ambientali, non essendo all’uopo bastevole la nota in data 27 luglio 2010 della locale Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici depositata in giudizio.
Sul punto, giova evidenziare che la ricorrente, ripresentando l’istanza in modalità informatizzata, ha di fatto spontaneamente aderito alla sopravvenuta disciplina regionale.
Ciò premesso, risulta pacifico come la ricorrente non abbia provveduto alla integrazione della documentazione richiesta in data 1 marzo 2011, comprensiva sia della dichiarazione resa da un istituto bancario relativa alla disponibilità finanziaria (c.d. bancabilità ) sia degli “strati informativi”.
Quanto alla prima, la pretesa regionale non collide con le linee guida nazionali, dal momento che è ivi espressamente riconosciuta la possibilità per le Regioni di prevedere “oneri documentali aggiuntivi” (punto 6.1) purchè richiesti dalle normative di settore (punto 6.1 13.21). La legge regionale 31/2008, nel richiedere la produzione da parte del soggetto proponente di dichiarazione resa da un istituto bancario relativa alla disponibilità finanziaria, non è propedeutica alla sola conferenza di servizi, ma anche ai fini dell’istruttoria procedimentale, a garanzia dell’interesse pubblico alla realizzabilità effettiva del progetto. La tardiva produzione (26 aprile 2011) effettuata dall’interessato non può assumere alcun rilievo.
Quanto agli “strati informativi”, finalizzati alla necessità di avere una mappatura precisa degli impianti proposti e di quelli già autorizzati o in esercizio, quindi alla verifica del “consumo di territorio”, trattasi a giudizio del Collegio di una prescrizione non irragionevole, proporzionata e non eccessivamente onerosa, anche in considerazione della pubblicazione delle relative indicazioni operative fornite all’utenza.
Per tanto, le censure di cui al I motivo sono infondate.
3.2. Parimenti infondate sono le doglianze di cui al II e III motivo di gravame.
Lamenta sostanzialmente la difesa della ricorrente che le carenze documentali riscontrate potrebbero tuttalpiù legittimare una sospensione del procedimento, secondo i principi contenuti nel D.M. 10 settembre 2010, non già il rigetto definitivo dell’istanza.
Non ritiene il Collegio di poter condividere tale assunto.
Il punto 6.1. del citato D.M., infatti, riconosce espressamente alle Regioni la possibilità di stabilire nel procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica una scansione temporale diversa da quella stabilita dalle linee guida nazionali.
Conferma di tale possibilità , inoltre, è data anche nelle disposizioni transitorie delle predette linee guida (punto 18.4).
Il punto 3.5. del documento allegato alla DGR 3029/2010 fissa un termine di 15 giorni decorrente dalla presentazione dell’istanza per la comunicazione di improcedibilità , senza la quale il procedimento si intende avviato.
Impregiudicata la questione se la contestata disposizione introduca una vera e propria causa di decadenza procedimentale o meno, va comunque esclusa la perentorietà del termine de quo, non essendo rinvenibile alcuna testuale previsione al riguardo.
D’altronde, sul piano sistematico, se è incontestabile che in ipotesi di carenze documentali l’Amministrazione non possa procedere al rigetto dell’istanza (ex multis T.A.R. Valle d’Aosta sez. I 11 maggio 2011 n. 34; T. A.R. Catania Sicilia sez. III 22 dicembre 2011, n. 3170) dovendo garantire all’interessato la possibilità di integrazione, per basilari esigenze di collaborazione, “lealtà procedimentale” (art. 6 legge 241/90) e buona amministrazione, è invece legittimo il rigetto qualora a seguito delle richieste integrazioni – in un ottica collaborativa quindi biunivoca – l’interessato ometta di fornirle, non mettendo in condizione l’autorità amministrativa di esaminare compiutamente la domanda (ex multis T.A.R. Sardegna sez. I, 21 ottobre 2011, n. 1023; T.A.R. Puglia – Bari sez. II 18 novembre 2011, n. 1760).
Ne discende quindi l’infondatezza anche delle doglianze di cui al II e III motivo di ricorso.
4. Per le suesposte ragioni il ricorso è infondato e va respinto.
Sussistono giusti motivi ai sensi del combinato disposto degli art. 26 cod. proc. amm. e 92 c.p.c. per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite, attesa la complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore